Kőszeg Ferenc honlapja

Az első Fidesz-kormány által benyújtott idegenrendészeti törvény (2001. évi XXXIX. törvény a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról) három további törvényt is módosított: a menedékjogi, az az állampolgársági és a határőrizeti törvényt.  Addigra a Magyar Helsinki Bizottság kiépítette a hálózatát: mindenütt, ahol menekülteket befogadó állomások működtek vagy közösségi szállások, amelyek szép nevük ellenére a menedékkérők fogva tartására szolgáltak, voltak ügyvédek, akik szerény javadalmazás ellenében jogi segítséget nyújtottak a menedékkérőknek. 2002 tavaszán a Határőrség Országos Parancsnokságának engedélyével felkerestünk négy határőr igazgatóságot. Azt tapasztaltuk, amire számítottunk: a menedékkérők helyzete sokkal rosszabb, mint amilyen a törvény betűje alapján lehetne. Sorsuk olyan hatóságok kezében van, amelyeknek tisztviselői katonák, részben volt állambiztonságiak, akik a háborúkból menekülő, védelmet kereső emberekben határsértőt, veszedelmes bűnözőt látnak. A Fidesz idegengyűlöletét, menekültellenességét nem a 2015-ben kibontakozott menekültválság hozta létre. A szorongó, hisztérikus idegengyűlölet már a Fidesz első kormányzása idején benne volt a „fiatal demokraták” és személy szerint Orbán Viktor gondolkodásában. A terjedelmes tanulmány esetek, hatósági döntések és bírói ítéletek sokaságát elemezve mutatja ki, hogyan válik az önkényesen alkalmazott jog az embertelenség, a menekülteket elhárító politika eszközévé.

Európa kapuja: Debrecen, Sámsoni út 149.

Észrevételek a 2002. január 1-én hatályba lépett új idegenrendészeti és menedékjogi jogszabályok gyakorlati alkalmazásáról

Ez év január 1-én a határőrség közösségi szállásai idegenrendészeti fogdákká alakultak át. Mind a nyolc határőr-igazgatóságon létesült fogda. Négy helyen (Balassagyarmat, Győr, Nyírbátor, Nagykanizsa) a fogda mellett nyitott közösségi szállás is működik, ezeket azonban – bár a határőrség épületében vannak – nem a határőrség, hanem a BM Bevándorlási és Állampolgársági hivatal (a továbbiakban: BÁH) regionális igazgatósága (annak idegenrendészeti osztálya) működteti. 2002. április 22-én a nyolc fogdában összesen 294 személy volt őrizetben: 261 férfi és 33 nő. Az őrizetesek többsége, 178 személy idegenrendészeti, kétszer 58 személy pedig visszautasítási, illetve kiutasítást előkészítő őrizetben. Minthogy a férőhelyek száma a fogdákban 613, a feltöltöttség a jelzett napon 48%-os volt. a múlt év végéig a közösségi szállásokon átlagosan 600–800 fő tartózkodott de facto fogva tartva. Ehhez képest tehát jelentősen csökkent a létszám. Jelenleg azonban jóval többen kerülnek őrizetbe, mint ahányan szabadulnak onnan. E növekedés alapján várható, hogy az év végére a fogdák telítetté, sőt esetleg zsúfolttá válnak. Június 13-án a létszám már 357 fő, a feltöltöttség 58%-os volt.

A Magyar Helsinki Bizottság munkatársai 2002. február, március és április folyamán – a Határőrség Országos Parancsnokságának eseti engedélyével – négy fogdát kerestek fel: Nyírbátor, február 27; Balassagyarmat, március 13; Győr, március 31; Kiskunhalas, április. 24.

A fogva tartás körülményeiről

Bár az idegenrendészeti eljárásban elrendelt őrizet szabályairól szóló 27/2001. (XI. 29.) BM–IM együttes rendelet (a továbbiakban: R.) lényegében átvette a rendőrségi fogdák rendjéről szóló 19/1995. (XII. 13.) BM rendelet szabályait, az idegenrendészeti őrizetes külföldi sanyarúbb körülmények közé kerül, mint az előzetes letartóztatásban lévő gyanúsított. A rendőrségi fogdában fogva tartott például – a BM rendelet 3. § (1) bekezdése értelmében – jogosult a folyamatos meleg víz ellátásra, naponta zuhanyozásra, naponta legalább egy óra szabad levegőn való tartózkodásra. Az idegenrendészeti őrizetben lévő külföldinek csupán „a folyó víz és a WC használatának lehetőségét” [R. 4. § (5) bekezdés] kell biztosítani; a szabad levegőn tartózkodás legrövidebb időtartamát az R. nem határozza meg. Az őrizetből szabaduló külföldinek a fogva tartás megszüntetésekor kiszámlázzák az őrizetben tartásával összefüggésben felmerült, továbbá „a sürgősségi és alapellátásnak nem minősülő gyógykezeléssel összefüggő” költségeket [R. 26. § (1)]. Ha a kiutasítást végrehajtották, a külföldi a beutazási és tartózkodási tilalom lejárta után sem térhet vissza Magyarországra, amíg ezeket a költségeket nem térítette meg.

Ellentétben a 2001. december 31-ével megszűnt közösségi szállásokkal, ahol a családok legalább együtt voltak elzárva, a fogdákban a 2001. évi XXXI., idegenrendészeti törvény (a továbbiakban: Idtv.) 54. § (2) bekezdés a) pontja értelmében a férfiakat és a nőket – így a házastársakat is – el kell különíteni egymástól. 

A valóságban a jogszabályban biztosított jogok sem érvényesülnek maradéktalanul. Az Idtv. 54. § (3) bekezdés h) pontja értelmében az őrizetben lévő külföldi „napi legalább egy óra időtartamú, szabad levegőn tartózkodásra” jogosult. Az R. ezt a rendelkezést nem tartalmazza, jóllehet a határőrök napi tevékenységét elsősorban nem a törvény, hanem a rendelet szabályozza. A Nyírbátori Határőr Igazgatóság fogdájában tízen vannak egy „lakóhelyiségben” (az R. szóhasználata). Látogatásunkkor a fogva tartottak arról panaszkodtak, hogy hetenként csupán kétszer huszonöt percre mehetnek ki a szabad levegőre, az őrök siettetik az evést, bár egész nap semmi tennivalójuk nincs, reggel 6-kor van ébresztő, este pedig – ha egyáltalán működik – tíz órakor le kell zárni a tévét. A tisztálkodáshoz kevés szappant kapnak, mosóport egyáltalán nem. 

A külföldiek leginkább az információ és a kommunikáció hiányától szenvednek. Nem tudják miért, és meddig tartják őket fogva. A magyar nyelvű tájékoztatókat a tolmácsok hevenyészve fordítják le. Az őrzést végző személyzet többnyire semmilyen idegen nyelvet nem beszél, így a külföldiek a legegyszerűbb kérésüket vagy kérdésüket sem tudják közölni velük.

A fogva tartottak és jogi képviseletük

A látogatások általános tanulsága, hogy az ügyvédek és a jogsegélyt nyújtó nem kormányzati szervezetek számára a kapcsolatfelvétel a fogva tartott külföldiekkel rendkívüli módon megnehezült. Az R. értelmében az őrizetes biztonsági felügyelet mellett, de ellenőrzés nélkül tarthat kapcsolatot a védőügyvédjével, továbbá az őrizet elrendelésének alapjául szolgáló ügyben eljáró jogi képviselőjével [7. § (1) bekezdés a) pont]. A kapcsolatfelvétel alapja tehát – akár a büntetőeljárásban fogva tartott gyanúsítottak esetében – a jogi képviselőnek adott meghatalmazás. Csakhogy míg a büntetőeljárásban a gyanúsított, illetve hozzátartozója hatalmazza meg a védőt, vagy pedig a hatóság köteles védő kirendeléséről gondoskodni, az idegenrendészeti eljárás alá vont külföldiek (akik egyúttal általában menekültként való elismerésüket is kérik) többnyire nem jutnak jogi képviselethez, hiszen nem ismernek magyar ügyvédeket, és nincsenek hozzátartozóik, akik nevükben meghatalmazást adhatnának az ügyvédnek.

Az idegenrendészeti eljárásban a 2002. január 1-je óta kötelező bírósági eljárás tétje a külföldi őrizetbe vétele, szabadságának megvonása. Az eljárás tehát következményeit tekintve a büntetőeljáráshoz hasonlatos. Az alkotmány 57. § (3) bekezdése szerint a büntetőeljárás alá vont személyt az eljárás minden szakaszában megilleti a védelem joga.

Ennek az elvnek a megítélésünk szerint maradéktalanul érvényesülnie kellene minden olyan eljárásban, amelynek végeredménye tartós szabadságelvonás, függetlenül attól, hogy dogmatikailag az eljárást büntető vagy közigazgatási eljárásnak tekintjük-e. Az Idtv. 51. § (3) bekezdése értelmében az őrizet elrendeléséről döntő bírósági eljárás során „egyebekben a büntetőeljárásról szóló törvénynek (Be.) a különleges eljárásokra vonatkozó szabályait kell megfelelően alkalmazni”. Minthogy eltérő rendelkezést a Be. felhívott része nem tartalmaz, a Be. általános szabályának kellene érvényesülnie, amely szerint a fogva tartott, illetve a magyar nyelvet nem ismerő terhelt esetében a védő részvétele az eljárásban kötelező [Be. 47. § b) és c) pont]. Ezt az elvet azonban egyedül a Nógrád Megyei Bíróság alkalmazta: N. S. bosnyák állampolgár ügyében (ügyiratszám: Bk. Irf. 22/2002/3/) dr. Laczó József ügyvéd fellebbezése alapján a megyei bíróság (dr. Tóth Bars bíró), tekintettel arra, hogy a meghallgatáson nem volt jelen védő, „kinek sem az értesítésére, sem az idézésére nincs adat”, a Balassagyarmati Városi Bíróság határozatát hatályon kívül helyezte, sőt végzésében kimondta, hogy a „megismételt eljárásban az első fokú bíróságnak figyelemmel kell lennie” arra, hogy a külföldi menekültstátus iránti kérelmet terjesztett elő. Ez a végzés 2002. február 12-én kelt. A bírósági álláspont hamarosan megváltozott. A megyei bíróságok új konszenzusát fejezi ki a Nógrád Megyei Bíróság egy másik bírója, dr. Kovács István 2002. május 8-án kelt végzése (ügyiratszám: Bk. Irf. 93/2002/2/): „A megyei bíróság a jogi képviselő érvelésével szemben rámutat arra: az újabb bírói gyakorlat szerint idegenrendészeti ügyben védő részvétele nem kötelező, minthogy az idegenrendészeti eljárás nem büntetőeljárás, hanem sajátos közigazgatási eljárás.” (A végzésből leírási hiba miatt kimaradt a perdöntő nem szó, így azt a bíró május 22-én újra kiadta.) Hogy ez az újabb bírói gyakorlat hogyan alakult ki és hogyan vált irányadóvá valamennyi bíróság számára, nem tudjuk nyomon követni. Bírói megbeszélésre ugyanis az ügyben – a Fővárosi Bíróság szervezésében – csak július 1-én került sor. Az itt kialakult többségi álláspont és az ennek nyomán kiadott El. V. B. 14. számú összefoglaló a már fentebb leírt újabb bírói gyakorlat szabályait rögzíti. Az összefoglaló 1. illetve 6. pontja kimondja, hogy az őrizet elrendelésével kapcsolatos eljárás „nem büntetőügy”. Ebből következik, hogy a külföldinek nem lehet védője, csak – az Idtv. 54. § (3) bekezdésének szóhasználatával – „jogi képviselője”, akinek a kirendelése természetesen nem lehet kötelező. Az összefoglaló ezzel kapcsolatban a tisztességes eljárás szabályaira utalva leszögezi: „…helyes megoldásnak tűnik, hogy amennyiben a bíróság előtt meghallgatásra kerül sor, felhívja a bíróság az idegenrendészeti hatóságot, hogy a jogi képviselet ellátására alkalmas és azt ellátni kész emberjogi szervezeteket értesítse (pl. Helsinki Bizottság).” Gondolatébresztő ötlet, hogy a megyei bírák a tisztességes eljárás szabályainak megtartásával kapcsolatos állami feladatokat egy társadalmi szervezetre próbálják áthárítani, és azt várják el, hogy a magyar bíróságok előtt folyó eljárás tisztességes voltának többletköltségeit a Magyar Helsinki Bizottság jogsegélyprogramja révén végső soron az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága finanszírozza. A külföldi helyzetét a bíróság előtt folyó eljárásban további két tényező teszi még nehezebbé. Az Idtv. 52. § (1) bekezdése értelmében a bíróság határozata ellen „az őrizetbe vételt elrendelő hatóság, illetve a külföldi fellebbezhet”. Ebből a bíróság értelmezése szerint az következik, hogy a külföldi jogi képviselőjének nincs önálló fellebbezési joga: a fellebbezés csak akkor érvényes, ha azt a külföldi aláírta. A fellebbezés határideje az Idtv. 52. § (3) bekezdése szerint a kihirdetést követő három nap. Tekintettel a külföldivel való kapcsolatfelvétel nehézségeire, könnyen megtörténhet, hogy az ügyvéd nem tudja aláíratni a fellebbezést az ügyfelével. Ha a külföldi bűnöző volna, nem lenne ennek semmiféle következménye, hiszen a büntetőeljárásban a védő önállóan is eljárhat. Ha azonban csupán menedékkérő, akkor az ügyvédi fellebbezés semmit sem ér. Ezzel az indokolással utasította el – érdemi vizsgálat nélkül – a Nógrád Megyei Bíróság (dr. Kovács István bíró, ügyiratszám: Bk. Irf. 137/2002/2/) dr. Laczó József fellebbezését R. H. iraki állampolgár visszautasítási őrizetének ügyében: „Minthogy a külföldi jogi képviselőjének önálló fellebbezési joga nincsen, ezért a megyei bíróság a jogi képviselő fellebbezését – mint nem jogosulttól származót – elutasította.” A jogi képviselő nélkül bíróság elé állított külföldinek semmi esélye nincs arra, hogy elkerülje az őrizetet. Ha a bíró kimondta a végzést, a külföldinek három lehetősége van: vagy tudomásul veszi a döntést, vagy bejelenti, hogy fellebbez, vagy három nap gondolkodási időt kér. Ő azonban az egészből semmit sem ért: Irakból, Afganisztánból vagy Bangladesből menekül vallási, politikai üldöztetés, háború vagy „csupán” az éhezés elől, s legfeljebb azon tépelődik, vajon milyen bűntettel vádolják, hogy megbilincselve, vezetőláncon hozták a bíróság elé. Azt aligha tudja, hogy a büntetőbíróság ezúttal nem büntetőeljárásban dönt tizenkét hónapig terjedhető bebörtönzéséről. Motyog valamit maga elé, a tolmács ezt úgy fordítja, hogy a végzést tudomásul vette. Fellebbezési jogát ezzel elvesztette. Az idegenrendészeti hatóság ellenben, ha képviselője nem jelent meg a tárgyaláson, az írásba foglalt végzés kézhezvételétől számított három napon belül még benyújthatja a fellebbezést. A Fővárosi Bíróságon összegyűlt büntetőbírók számos jogi érvet sorakoztattak fel amellett, miért nem szükséges figyelembe venni a büntetőeljárás garanciáit az őrizet elrendelésekor, noha bebörtönzésről döntenek, méghozzá olyan emberek bebörtönzéséről, akiket semmiféle bűncselekménnyel nem gyanúsítanak. A hevenyészetten összefércelt törvény szövegében számos érvet találtak álláspontjuk alátámasztására. Az, úgy tetszik, egyiküknek sem jutott eszébe, hogy esetleges kétségeikkel az Alkotmánybírósághoz forduljanak. De azért két jogi érv között kimondták a gyakorlati igazságot: „Azért indokolt a bíróságra háruló feladatokat szorosan és szűken értelmezni, mert egyes bíróságokon napi 50 meghallgatásra is sor kerülhet, amelynek »perrendszerű« ellátása megoldhatatlan feladatot jelentene”. Az Emberi jogok európai egyezményének a habeas corpus elvét megjelenítő előírása, az 5. cikk (4) bekezdése értelmében „a szabadságától letartóztatás vagy őrizetbe vétel folytán megfosztott minden személynek joga van olyan eljáráshoz, amelynek során őrizetbe vételének törvényességéről a bíróság rövid határidőn belül dönt, és törvényellenes őrizetbe vétele esetén szabadlábra helyezését rendeli el”. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának, illetve (korábban) Bizottságának álláspontja szerint a fogva tartottat megillető alapvető eljárási garanciák magukba foglalják a jogi segítséghez (legal assistance) való hozzájutást mind a bíróság előtti meghallgatást megelőzően, mind pedig a bírósági tárgyaláson. Így az Emberi Jogok Európai Bizottsága az 5. cikk (4) bekezdés megsértését állapította meg 1988-ban a Woukam Moudefo kontra Franciaország-ügyben: a panaszosnak nem rendeltek ki ügyvédet, amikor szabadon bocsátása érdekében a magasabb fokú bírósághoz fellebbezett. A jogi segítséghez való jog a nélkülözők számára az (ingyenes) jogsegélyhez (legal aid) való jogot is jelenti, amennyiben erre a hatékony jogorvoslat érdekében szükség van. A Zamir kontra Egyesült Királyság-ügyben a bizottság álláspontja szerint a kitoloncolás előtt álló, fogva tartott illegális bevándorlónak járt az ingyenes jogi segítség, tekintettel az eljárás bonyolult voltára és a külföldi korlátozott angol nyelvismeretére.

A strasbourgi esetjogot figyelembe véve kérdés, vajon elég nyomós lenne-e a bírák gyakorlatias érvelése az Emberi Jogok Európai Bírósága előtt, ha az a kérdés, hogy érvényesül-e az idegenrendészeti eljárásban a magyar bíróságok előtt a tisztességes eljáráshoz és a hatékony védelemhez való jog. A határőrségi fogdákban való fogva tartás ténye és körülményei nemcsak az őrizet elrendelésével kapcsolatos eljárásban jelentenek súlyos hátrányt a külföldiek számára. Az R. megalkotói megfeledkeztek arról is, hogy a fogva tartott külföldiek többsége egyúttal menedékkérő, akinek a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény (a továbbiakban: Met.) értelmében „a menekültügyi eljárásban lehetőséget kell biztosítani, hogy saját költségén, választása szerint jogi segítséget vegyen igénybe, illetve, hogy igénye szerint elfogadja valamely, jogvédelemmel rendszeresen foglalkozó, bejegyzett társadalmi szervezet ingyenes jogi segítségét” [Met. 33. § (3) bekezdés]. Az R. idézett előírása értelmében erre egyáltalán nincs lehetőség, az őrizet tehát súlyosan csorbítja a menedékkérő eljárási jogait, és hátrányos helyzetbe hozza őket azokkal a kérelmezőkkel szemben, akiket közösségi szálláson vagy befogadó állomáson helyeztek el. Ennek a megkülönböztetésnek nincs jogi alapja, így diszkriminatív, alkotmánysértő. 

A Magyar Helsinki Bizottságnak minden olyan településen van állandó megbízási szerződéssel rendelkező ügyvédje, ahol menekülteket befogadó állomás, közösségi szállás vagy határőrségi fogda működik. Az ügyvédek az ENSZ Menekültügyi Főbiztosság budapesti képviselete által támogatott Menedékkérők hatékony jogvédelme elnevezésű program keretében ingyenes jogi segítséget nyújtanak a menedékkérőknek mind a menekültügyi, mind pedig az idegenrendészeti eljárásban. Ennek ellenére a fogdákban fogva tartott külföldiek csak akadozva, esetlegesen jutnak jogi képviselethez. Ennek elsősorban nem is az R. fentebb jelzett hiányossága az oka, hanem sokkal inkább az, hogy az ügyvédek csak azokkal a fogva tartottakkal léphetnek kapcsolatba, akiktől meghatalmazásuk van, vagy akiket legalább meg tudnak nevezni. Ehhez azonban az kell, hogy a fogva tartott valamilyen módon jelezze az ügyvédnek, hogy kapcsolatba kíván lépni vele. Csakhogy az eljárás során az idegenrendészeti hatóság csupán arról tájékoztatja a külföldieket, hogy jogi segítséget, képviseletet vehetnek igénybe, de sem az ingyenes jogi segítség törvényben szabályozott lehetőségéről nem tájékoztatják őket, sem pedig a képviseletet vállaló ügyvédek elérhetőségéről.

Áthidaló megoldásként felvetődött, hogy az ügyvédek szórólapokon vagy falitáblákon tájékoztassák a külföldieket elérhetőségükről és az ingyenes jogi segítség lehetőségéről. Egyes határőr-igazgatóságokon nem ellenezték ezt a megoldást, sőt Balassagyarmaton látogatásunkkor azt állították, hogy ki is van téve ilyen tábla. A rács mögött azonban kiderült, hogy csak a fogda házirendjét függesztették ki – román nyelven. (A fogdában két iraki tartózkodott.) A jelen írásra válaszolva dr. Végh Zsuzsanna, a BÁH főigazgatója 2002. szeptember 2-án kelt levelében arról tájékoztatta a Magyar Helsinki Bizottságot, hogy Nagykanizsán és Szombathelyen a „menekültügyi meghallgató helyiségben kifüggesztett tájékoztatókból a kérelmezők megtudhatják a Magyar Helsinki Bizottság ügyvédeinek elérhetőségét is”. Persze a külföldi akkor jut be a meghallgató helyiségbe, amikor menedékjogi kérelme ügyében meghallgatják. Akkor pedig már késő ügyvédet választani: a tájékoztatót a fogdában volna értelme kifüggeszteni. Kiskunhalason ellenben az idegenrendészeti osztály vezetője, Lunger Zoltán alezredes határozottan megtagadta, hogy engedélyezze bármiféle tájékoztató anyag kihelyezését. Efféle tájékoztatással ugyanis – mondta – jogosulatlan előnyhöz juttatná a Magyar Helsinki Bizottság ügyvédjét. Csak akkor járna el pártatlanul, ha valamennyi magyarországi ügyvéd nevét és címét kitenné. Erre viszont a jogszabály nem kötelezi.

A határőr-igazgatóságokon tett látogatásaink során az volt a benyomásunk, hogy a határőrség útját akarja állni, hogy külföldiek kapcsolatba léphessenek egy ügyvéddel, mielőtt a bíróság elrendeli őrizetüket. Az eddigi tapasztalat ugyanis azt mutatja, hogy a bíróságok első fokon fenntartás nélkül elrendelik a határőrség, illetve a BÁH idegenrendészeti osztálya által indítványozott őrizetet, másodfokon pedig helybenhagyják az elsőfokú végzést – kivéve, ha a tárgyaláson ügyvéd is részt vesz. Ügyvédeink jogi érvelése alapján Kiskunhalason egy iraki, egy Sierra Leone-i, egy elefántcsontparti, Nyírbátorban két iraki és egy szudáni, Budapesten egy a Kongói Demokratikus Köztársaságból származó, Balassagyarmaton egy afgán idegenrendészeti őrizetét szüntették meg.

(A Magyar Helsinki Bizottság az elmúlt évek során számos alkalommal kezdeményezte, hogy az Országos Rendőr-főkapitánysághoz és a Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnokságához hasonlóan a Határőrség Országos Parancsnoksága is kössön vele együttműködési megállapodást, amely lehetővé tenné, hogy a szervezet megbízólevéllel ellátott munkatársai felkeressék a fogdákat, tájékoztassák a fogva tartottakat az ingyenes jogi segítség lehetőségéről és felvegyék tőlük az ügyvédi meghatalmazást. A hosszan elhúzódó tárgyalások végül eredményre vezettek,[2002.] szeptember 6-án a két fél aláírta a megállapodást. Hogy a gyakorlatban az együttműködés hogyan valósul meg, a következő hetekben fog kiderülni.) 

A visszaküldés tilalma, a befogadottak és a humanitárius védelem

A menekülők védelmének egyik legáltalánosabb – a menekültkénti elismerésnél szélesebb körben érvényesülő – alapelve a visszaküldés tilalma. A genfi egyezmény 33. cikke értelmében „egyetlen szerződő állam sem utasítja ki vagy küldi vissza [„refouler”] a menekültet azon ország területének határára, ahol élete vagy szabadsága faji, vallási okokból, nemzeti hovatartozása miatt, vagy abból az okból van veszélyeztetve, hogy bizonyos társadalmi csoporthoz tartozik vagy bizonyos politikai véleményt vall”.

Az Emberi jogok európai egyezményének (1952) 3. cikke, majd pedig a Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmányának (1966) 7. cikke csak a kínzás, az embertelen, megalázó bánásmód vagy büntetés tilalmát fogalmazza meg. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának értelmezése szerint azonban az egyezmény 3. cikkét egy állam azzal is megszegheti, ha egy külföldit olyan országba küld vissza (utasít ki, vagy olyan országnak ad ki), ahol a visszaküldöttet kínzás, megalázó vagy embertelen bánásmód fenyegeti. Ennek az értelmezésnek az alapján vált az idézett két dokumentum – bár kiutasításról nem esik szó bennük – a menekülők védelmének kiemelkedően fontos eszközévé. Ez jelenik meg az ENSZ kínzás elleni egyezményében (1984), amelynek 3. cikke kimondja: „Egyetlen részes állam sem utasít ki, küld vissza [refouler] vagy ad ki valakit egy másik olyan államnak, ahol nyomós oknál fogva tartani lehet attól a veszélytől, hogy az illető személyt megkínozzák.” A magyar idegenrendészeti törvény 1993-ban egybeolvasztotta a genfi egyezmény és a kínzás elleni egyezmény szövegét: a törvény 32. § (1) bekezdése a visszaküldés tilalmát kiterjeszti mind a faji, vallási, nemzeti, társadalmi és politikai üldöztetés áldozataira, mind pedig azokra, akiket kínzás vagy embertelen bánásmód fenyeget.

Az 1994. május 1-jén hatályba lépett törvényhely megfelelt a nemzetközi előírásoknak, csak éppen nem volt jogszabályi környezete. Pontosabban a vonatkozó kormányrendelet [64/1994. (IV. 30.)] 25. § (1) bekezdése csak azt mondta ki, hogy azt a külföldit, aki nem irányítható vissza, illetve nem utasítható ki, a hatóság ideiglenes tartózkodásra jogosító igazolvánnyal látja el. Semmilyen jogszabály nem rendelkezett arról, hogy milyen hatóság milyen eljárásban állapítja meg, hogy egy külföldire érvényes-e a visszaküldés tilalma. A „nem utasítható ki” formulát pedig az idegenrendészeti hatóság úgy értelmezte, hogy a kiutasítást nem lehet végrehajtani. Így mindenkit kiutasítottak, majd a kiutasítást egy másik határozattal felfüggesztették, és a külföldit közösségi szálláson helyezték el. A közösségi szállásokat pedig változó rendelkezések, vagy olykor csak belső utasítások értelmében hol valóban szállásként, hol de facto fogdaként kezelték.

A jogi helyzeten a Met. változtatott, amely bevezette a befogadott jogállást. A Met. 2. §-a szerint „befogadott: az a külföldi, aki átmenetileg hazájába azért nem küldhető vissza, mert ott halálbüntetésnek, kínzásnak, embertelen vagy megalázó bánásmódnak lenne kitéve, feltéve, hogy a menekültügyi hatóság befogadottként elismerte”. A törvényt azonban súlyosan lerontotta az alkalmazására kiadott 24/1998. (II. 18.) számú kormányrendelet 29. § (1) bekezdése, amely a befogadotti elismerést önkényesen a „tisztázott személyazonosság” feltételéhez kötötte. 1999. január 1-jétől 2001. december 31-ig összesen 145 iraki és 261 afgán állampolgárt ismertek el menekültként, 148-at, illetve 505-öt pedig befogadottként. Ugyanakkor 796 iraki és 1766 afgán semmiféle védelemben nem részesült, holott az üldöztetés, a kínzás és az embertelen bánásmód éppúgy fenyegette őket, mint befogadottként elismert társaikat, csak éppen az embercsempészek elvették tőlük az okmányaikat, így a személyazonosságuk nem volt tisztázott. Vissza azért persze nem toloncolták őket Irakba vagy Afganisztánba, erre technikailag sem lett volna mód. Csak éppen semmiféle jogállásuk nem volt, s így nem maradt más választásuk, mint hogy megpróbálják illegálisan elhagyni az országot. Kockáztatva ezzel azt, hogy másfél évre a közösségi szállásnak nevezett börtönbe kerülnek.

A jugoszláviai háború elől menekülőknek a Met. értelmében menedékes státust kellett volna kapniuk, ehhez azonban a kormánynak határozatot kellett volna hoznia arról, hogy Jugoszláviából a háború miatt tömegesen menekülnek Magyarországra. A kormány azonban nem hozott ilyen határozatot. 1999-ben, a NATO-bombázások évében – nyilvánvalóan belső utasítások alapján – 5652 kérelmezőből mindössze 35 lett menekült, 1408 pedig befogadott. (1344 kérelmet elutasítottak, 2663-an pedig az eljárás közben eltűntek.) Váratlanul befogadottak lettek olyan, évek óta Magyarországon élő vajdasági magyarok is, akikről a hatóság korábban megállapította, hogy visszaküldésüknek nincs akadálya. Ezt a döntést számos esetben a Legfelsőbb Bíróság is jóváhagyta.  Összességében három év alatt a jelentős jogokkal járó menekültstátust 674 esetben adták meg, 2746 kérelmező csupán az egy évre szóló, az integráció lehetőségét következetesen kizáró befogadotti védelemben részesült.

Az idegenrendészeti törvény 1999-es módosítása (ez a módosítás emelte törvénnyé az országos rendőrfőkapitány és a határőrség országos parancsnoka 1998. augusztus 12-én kelt – jogszabálynak nem minősülő – intézkedését, melynek alapján a külföldiek a közösségi szállást csak rendkívüli méltánylást érdemlő esetben hagyhatták el) a visszaküldés tilalma tekintetében jelentős, pozitív változást hozott. A 32. § (1) bekezdésének kiegészített szövege értelmében a visszaküldés tilalmának fennállását nem az idegenrendészeknek, hanem a menekültügyi hatóságnak kell megállapítania. „Az idegenrendészeti hatóság a menekültügyi hatóság szakhatósági véleményének megadásáig nem hozhatja meg a visszairányításról, illetve a kiutasításról rendelkező határozatot.” Ezzel a módosítással, amelyet a kormány 1999-ben – koherenciazavarra hivatkozva – a törvény végszavazása előtt megpróbált kihagyatni a szövegből, a menedékjoggal foglalkozó jogászok jogértelmezése diadalmaskodott az idegenrendészeké felett.

A migrációs törvénycsomag elfogadásával, illetve 2002. január 1-jei hatálybalépésével ismét fordult a helyzet. A visszaküldés tilalmáról rendelkező törvényhely, az Idtv. 43. § (1) bekezdése az „illetőleg” kötőszóval egymás mellé rendeli a két megoldást: „A visszairányítás, a visszautasítás, illetve a kiutasítás nem rendelhető el, illetőleg nem hajtható végre…” A BÁH álláspontja szerint mindegy, hogy a kiutasítást nem hajthatják végre, vagy el sem rendelik: a külföldi így is, úgy is védelemben részesül. Valójában azonban nem így van. Akit nem utasítottak ki, az nem is vehető idegenrendészeti őrizetbe. Ha a külföldi idegenrendészekkel találkozik először – határőrök tartóztatják fel vagy rendőrök kísérik át a BÁH regionális igazgatóságának idegenrendészeti osztályára –, hiába közli menekülési szándékát, először az idegenrendészeti határozatot hozzák meg, és elrendelik a visszautasítási vagy a kiutasítást előkészítő őrizetet. Az idegenrendészeknek ehhez már nem kell igénybe venniük a menekültügyi hatóság szakhatósági véleményét: a saját hatáskörükben döntik el, hogy fennáll-e a visszaküldés tilalma. Ha kétség merül fel, akkor sem a szakhatóság nyilvánít véleményt, hanem a hivatal, azaz a BÁH központi szerve (Idtv. 44. §).

A gyakorlati tapasztalat azt mutatja, hogy a BÁH idegenrendészeti osztályai nem sokat kérdezősködnek, hanem meghozzák a kiutasítási határozatot, és kezdeményezik az idegenrendészeti őrizet elrendelését még olyan országok állampolgárai esetében is, akiket biztosan nem lehet kiutasítani. Persze a menekültügyi eljárásban a BÁH regionális igazgatóságának menekültügyi osztálya megállapíthatja, hogy a visszaküldés tilalma mégiscsak fennáll. Erre azonban ismereteink szerint igen ritkán kerül sor.

Az új migrációs jogszabályok megalkotása során a befogadott meghatározása a Met.-ből az Idtv.-be került át [2. § (1) bekezdés g) pont], de kimaradt belőle egy tagmondat: „feltéve, hogy a menekültügyi hatóság befogadottként elismerte.” Ebből az következik, hogy az, aki hazájába az Idtv. 43. § (1) bekezdése értelmében nem küldhető vissza, minden további eljárás nélkül, a törvény erejénél fogva: befogadott. Ezt támasztja alá a 170/2001. (IX. 26.) kormányrendelet 81. §-ának megfogalmazása: „a Tv. 43. § (1) bekezdésének hatálya alá tartozó külföldi (a továbbiakban: befogadott).” 

Az Idtv. 15. § (2) bekezdése azt is kimondta: „A befogadott köteles személyazonosságának megállapítását elősegíteni, de a személyazonosság bizonyításának hiánya miatt a tartózkodási engedély kiadása nem tagadható meg.” Ez a törvényhely kizárta, hogy a hatóság a befogadotti elismerést a külföldi személyazonosságának tisztázásához kösse. A bekezdés ellenzéki módosító indítvány alapján került az Idtv.-be: elfogadását az MSZP a kétharmados törvény megszavazása egyik feltételének tekintette. E törvényi változás feltétlenül pozitív lépésnek tekintendő. A befogadotti elismerés azonban még a korábbinál is nagyobb mértékben szolgál a menekültkénti elismerés megkerülésére. 2002 első hét hónapjában a menekültügyi hatóság 66 személyt ismert el menekültként – ez mind6össze 2,7 százaléka azoknak a kérelmezőknek, akiknek az ügyét ebben az időszakban érdemi határozottal lezárták. Ugyanakkor a visszaküldés tilalmának a fennállását 797 esetben állapították meg: ez magas, 32,6 százalékos arányt jelent. 1999 és 2001 között az összes védelemben részesülő 20 százaléka lett menekült, 80 százaléka befogadott. Idén ez az arány még inkább eltolódott: a védelemben részesülőknek mindössze 7,6 százaléka menekült, a többi csupán befogadott. Júliusban mindössze két irakit ismertek el menekültként, miközben 42 esetében állapították meg a visszaküldés tilalmát. (93-an az eljárás közben eltűntek.) A visszaküldés tilalma a nemzetközi gyakorlat szerint azok esetében érvényesül, akiket embertelen bánásmód fenyeget, noha esetükben a menekültkénti elismerés feltételei nem állnak fenn, vagy az elismerésüket a genfi egyezményben megjelölt valamelyik ok kizárja. Nem adható ki országának a bűnöző, ha hazájában halálbüntetés vár rá, holott nyilvánvalóan nem menekült; nem küldhető vissza a terrorista, amennyiben hazájában megkínoznák, de menekültkénti elismerését a genfi egyezmény 1. cikkének F. pontja megtiltja. Egyébként azonban csekély a valószínűsége annak, hogy a menekülőt kínzás vagy embertelen bánásmód fenyegetné olyan országban, ahol egyébként faji, vallási, nemzeti vagy politikai okból való üldöztetéstől nem kell tartani. A magyar menekültügyi hatóságok tisztviselői mintha úgy olvasnák a törvényt, hogy akit kínzás vagy embertelen bánásmód fenyeget, az nem lehet menekült, legfeljebb befogadott. Jogi magyarázatot ugyanis a fenti arányokra csak ennek a fals olvasatnak az alapján adhatunk. Az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának jelentése a magyarországi tapasztalatokat elemezve megállapítja: „Meggyőző jelek utalnak arra, hogy a kiegészítő védelem nem abban a szellemben valósul meg, hogy erősítse a meglévő globális menekültvédelmi rendszert, hanem éppen ellenkezőleg: aláássa azt.” 

A leírt gyakorlatnak – ahogy 1998., a Met. hatályba lépése óta folyamatosan – az a célja, hogy ne kelljen elősegíteni a védelemben részesülők integrációját, beilleszkedését a magyar társadalomba. A régi Met., illetve a hozzá kapcsolódó rendeletek egyértelművé tették, hogy a jogalkotónak nem célja a befogadottak integrálása. Az új szabályozás – elvben – a korábbinál jobb helyzetet biztosít a befogadottnak: az Idtv. 15. § (1) bekezdés a) pontja értelmében humanitárius tartózkodási engedélyt kap, a 170/2001. (IX. 26.) számú kormányrendelet 82. § (1) bekezdése értelmében „személyes gondoskodás körébe tartozó ellátások; pénzbeli ellátások és pénzbeli támogatások illetik meg”. Csakhogy a kógens szabályt sejtető „illetik meg” kifejezés ellenére a 83. §-tól a 96. §-ig felsorolt részletes szabályok a juttatás folyósítását mégis a hatóság mérlegelésétől teszik függővé: a befogadott egyszeri kiköltözési segélyt kérhet (88. §), a hivatal a „munkaalkalmassági egészségügyi vizsgálat költségeit egy alkalommal átvállalhatja” (83. §).

A befogadott jogosultságát ellátási okmánnyal igazolja. „Az ellátási okmány csak a befogadott tartózkodási engedélyének egyidejű felmutatásával érvényes” (94. §). Csakhogy – és most ugrik a majom a vízbe! – az Idtv. 15. § (1) bekezdésében előírt, a kormányrendelet 3. számú melléklete szerinti „ID-2 kártya formátumú” tartózkodási engedély nem létezik. Fentebb már idézett, szeptember 2-án kelt levelében a BÁH főigazgató asszonya erről az alábbi módon tájékoztatta a Magyar Helsinki Bizottságot: „Tekintettel arra, hogy technikai okok miatt a befogadottak számára az új típusú kártya formátumú tartózkodási okmányok még nem állíthatók ki, részükre ideiglenes tartózkodásra jogosító igazolás került kiállításra.” A technikai okokra való hivatkozás több mint meghökkentő: aligha valószínű, hogy a magyar ipar ne lett volna képes a törvény hatálybalépése óta, azaz nyolc hónap alatt 800 fényképes igazolókártyát előállítani. A befogadott olyan személy, akit a civilizált nemzetek közössége védelemben részesít, mert hazájában embertelenül bánnának vele. Ezt az eszmét fejezi ki a magyar jogszabályban az, hogy a befogadott „humanitárius megfontolásból” tartózkodási engedélyt kap. Ideiglenes tartózkodásra jogosító igazolványt ellenben az kap, aki „szabálytalanul” tartózkodik az országban: nincs tartózkodásra jogosító okmánya, azt büntető- vagy szabálysértési eljárás lefolytatása érdekében visszatartották, illetve az, akit „a befogadott kivételével”(!) kijelölt helyen való tartózkodásra köteleztek. A befogadott ideiglenes tartózkodásra jogosító igazolvánnyal való ellátása tehát 2002. január 1-je óta – törvénysértő, akármilyen technikai magyarázattal mentegeti is magát a hivatal. Megint az történt, mint annyi más esetben: az apparátusok megszövegeztek egy törvényt, amely papíron fényesen megfelel az európai elvárásoknak, a gyakorlatban viszont semmibe veszik. A BÁH tájékoztatása szerint a „befogadottak az ideiglenes tartózkodásra jogosító igazolás birtokában is igényelhetik a kormányrendeletben meghatározott támogatásokat. Azok megítélése nem automatikus, az egyéni körülmények mérlegelésével születik a döntés”. Magyarán: édes mindegy, milyen igazolványuk van a befogadottaknak, kapni úgyis csak azt kapják, amit adunk nekik. 

Csakhogy még ez sem igaz. Tartózkodási engedély alapesetben két évre adható, az ideiglenes tartózkodásra jogosító igazolás legfeljebb hat, a gyakorlatban többnyire három hónapig érvényes. A befogadott munkavállalási engedéllyel vállalhat munkát – önálló életkezdésének ez volna az alapja. De vajon hol talál olyan munkaadót, aki belemegy a két hónapig tartó hercehurcába az engedély megszerzéséért, ha a külföldi tartózkodási engedélye három hónap alatt úgyis lejár. 

Tranzitország

Az idegenrendészeti szervek a kezükbe kerülő külföldieket őrizetbe akarják venni, belső utasításaik erre szorítják őket. A BÁH idegenrendészei bizalmasan elmondták, a hivatal központi direktívája szerint irakiak menekültkénti elismerése mérlegelendő, az afgánokat menekültként már nem kell elismerni, de a visszaküldés tilalma fennáll velük szemben, a bangladesieket ellenben minden körülmények között ki kell utasítani, illetve idegenrendészeti őrizetben kell tartani. Határőrök a hangjukat lehalkítva megsúgták, a Határőrség Országos Parancsnokságának iránymutatása értelmében minden elfogott külföldi esetében kezdeményezni kell a visszautasítási őrizet elrendelését. Ezeket a bizalmas közléseket az ügyvédek tapasztalatai és az országos statisztikai adatok egyaránt alátámasztják. Ez év január 1-je és május 31-e között 693 iraki nyújtott be menekültkérelmet, 210 menedékkérő eljárása fejeződött be érdemben, közülük 25-en – 11,9 százalék – kaptak menekült státust. Afgán kérelmezők 557 befejezett ügyéből viszont csak 5 végződött a menekült jogállás megadásával, azaz az elismerési arány 0,9 százalék. (100 bangladesi kérelmezőből egyet sem ismertek el menekültként.) Az elismerési arány 2002 első öt hónapjában azoknak a kérelmezőknek a körében, akik ügyét érdemben befejezték, 3,4 százalék volt. 1999-ben, 2000-ben és 2001-ben ez az arány 5,5, 5,1 és 5 százalék.

Mindennél rohamosabban nő viszont a megszüntetett eljárások száma és aránya. Az eljárás megszüntetésére akkor kerül sor, ha a kérelmező a kérelem benyújtása után, de esetleg még érdemi meghallgatása vagy legkésőbb a döntés megszületése előtt, azaz az érkezésétől számított két hónapon belül eltűnik. Az idei év első öt hónapjában 4197 kérelmező ügyéből 2851 esetben végződött az eljárás megszüntető határozattal, vagyis a kérelmezők 68 százaléka a kérelem benyújtását követő hetekben továbbment az Európai Unió országai felé. Ez az arány 1999-ben 50, 2000-ben 64, 2001-ben 46 százalék volt.

Bár részben valószínűleg igaz, amit a határőrség állít, tudniillik hogy a határon elfogott külföldiek más nevet mondanak, mint korábban, így a menekültügyi hatóság sokszor új kérelmezőként regisztrálja őket, és igaz az is, hogy a határőrség – tekintettel a schengeni egyezményhez való valamikori csatlakozásra –a keleti határra csoportosítja át erőit, mégsem lenne elképzelhető ilyen mértékű – havi 400–500 fős – kiáramlás, ha a hatóságoknak nem volna érdekük, hogy hallgatólagosan tudomásul vegyék a menedékkérők távozását. A magyar menekültellátó rendszer befogadó állomásain, közösségi szállásain és fogdáiban összesen legfeljebb 3000 embert tudnak elhelyezni, az évente érkező 9–10 000 menedékkérő elszállásolására nincsen mód. A hatóságok az elmúlt években megtapasztalhatták, hogy a menedékkérők huzamos fogva tartása, a közösségi szállásokon uralkodó körülmények újra meg újra botrányt keltettek, e jelenségeket élesen bírálta az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága, az Európai Bizottság, az Európa Tanács Kínzás Elleni Bizottsága (CPT) és számos más emberi jogi szervezet. A menekültek tömeges kiáramlása miatt ellenben legfeljebb az osztrák kormány tiltakozott. Nyugat-Európa – úgy látszik – egyelőre tudomásul veszi, hogy az átmenet országai egyúttal az átjárás országai is…

Visszautasítási őrizet

Az engedékenység nem vonatkozik azokra, akik a rendészeti szervek kezébe kerülnek akár az országba való belépésük után, akár akkor, amikor megpróbálják elhagyni az országot. A határőrség csak visszautasítási őrizetet rendelhet el, amennyiben a külföldi visszautasítása – visszaküldése abba az országba, ahonnan átlépte a határt – harminc napon belül végrehajtható [Idtv. 47. § (1) bekezdés]. Eszerint ha a külföldi menedékjogot kér, egyáltalán nem volna visszautasítási őrizetbe vehető, hiszen az Idtv. 43. § (2) bekezdése értelmében a visszairányítás, visszautasítás és kiutasítás csak akkor hajtható végre, ha a menekültügyi hatóságnak a kérelmet elutasító határozata jogerős és végrehajtható. Márpedig jogerős határozat menekültügyben még rövidített eljárás esetén sem keletkezhet harminc napon belül. Ennek ellenére Kiskunhalason április 24-én kilenc afgán volt visszautasítási őrizetben. A határőrség feltételezése szerint a külföldiek Bulgárián keresztül érkeztek, Bulgária számukra biztonságos ország, így menekültkérelmüket ott kellett volna előterjeszteniük. Minthogy Bulgária és Magyarország között visszafogadási egyezmény van hatályban, a határőrség megpróbálja meggyőzni a bolgár hatóságokat arról, hogy az afgánok Magyarországra érkezésük előtt Bulgáriában voltak. Szárazföldi úton nem érkezhettek közvetlenül onnan; s mivel a magyar–jugoszláv határ közelében fogták el őket, nagy valószínűséggel Jugoszlávián át jöttek. Ez jogilag lehetségessé teszi a visszautasítást, hiszen a magyar–bolgár visszafogadási egyezmény 4. cikk 2. pontja értelmében csak akkor nem áll fenn a visszafogadási kötelezettség, ha a külföldi közvetlenül olyan (harmadik) országból érkezett, amelynek Magyarország a külföldit visszaadhatja. Magyarország és Jugoszlávia között azonban nincs hatályos egyezmény a határt jogellenesen átlépő külföldiek visszafogadásáról. Elvben tehát nem kizárt a Jugoszlávián át érkezett külföldiek visszaküldése Bulgáriába. Más kérdés, hogy a bolgár hatóságok a megkeresést valószínűleg visszautasítják, hiszen sem arra nincs bizonyíték, hogy a külföldiek jártak Bulgáriában, sem arra, hogy onnan Jugoszlávián át érkeztek Magyarországra. (Ha ugyanis nem Jugoszlávián, hanem Románián keresztül érkeztek, akkor Romániának kell visszafogadnia őket, azaz Bulgáriának nincs visszafogadási kötelezettsége.) Ennek ellenére a határőrség visszautasítási őrizetbe veszi az összes kezére került külföldit, akkor is, ha tudja, hogy a visszautasítást nem lehet végrehajtani.

Kiskunhalasra a déli határ közelében elfogott külföldiek kerülnek, esetükben van némi földrajzi alapja a gyanúnak, hogy Jugoszlávián és Bulgárián keresztül érkeztek Magyarországra. A „bolgár kapcsolat” feltételezését azonban akkor is alkalmazza a határőrség, ha erre semmi sem utal. M. I. G. és M. J. K. iraki állampolgárokat 2002. március 31-én a Szlovákia felé tartó nemzetközi vonaton fogták el, Sturovóban állították őket elő. Kihallgatása során M. I. G. határozottan állította, hogy az embercsempész Törökországból zárt kamionban szállította őket Budapestig. „Nem tudom, milyen országokon keresztül jutottam el Magyarországra” – jelentette ki. Ennek ellenére a Balassagyarmati Határőr Igazgatóság visszautasítási határozata már tényként állítja, hogy a külföldi Törökországból Bulgárián keresztül egy zárt kamion rakterében utazott tovább, így esetében a magyar–bolgár visszafogadási egyezmény alkalmazásának a feltételei fennállnak.

A bolgár hatóságok nem így látták; a BÁH Észak-Magyarországi Regionális Igazgatósága április 25-én arról tájékoztatta a két iraki jogi képviselőjét, dr. Laczó József ügyvédet, hogy „a Bolgár Határrendészeti Szervek nevezettek visszautasítását [így, visszafogadását helyett] megtagadták, így visszautasítási őrizetüket a határőrség megszüntette.” Csak remélhetjük, hogy a megkeresésre ténylegesen nem került sor, s így a határőrség, ha jogsértő módon járt is el, legalább nem járatta le magát a bolgár hatóságok előtt.

Az Idtv. 36. § (1) bekezdése értelmében a határőrség visszautasíthatja azt a külföldit, aki jogellenesen lépte át a határt, és ezért visszafogadási egyezmény alkalmazásának van helye [a) pont], illetve akit visszafogadási egyezmény alapján más országból átvett, amennyiben a külföldi származási országába harminc napon belül visszaküldhető [b) pont].

R. H. iraki állampolgárt a magyar–szlovák visszafogadási egyezmény alapján a szlovák hatóságok visszaadták a magyar határőrségnek, a magyar határőrség pedig visszautasítási intézkedést alkalmazott vele szemben, és visszautasítási őrizetét rendelte el. Erre csak azon az alapon kerülhetett sor, hogy a Balassagyarmati Határőr Igazgatóság Idegenrendészeti és Szabálysértési Osztályának vezetője, Győrösi István határőr alezredes, illetve az ügyintéző, Petőné Toldi Erika határőr őrnagy feltételezték: a visszautasítás Irakba a február 25-étől számított harminc napon belül végrehajtható. A határozat készítői nem kerteltek: a visszautasítást közvetlenül Irakba rendelték el. A határozat indoklásaképpen kimondták: „Vele szemben az Idtv. 43. § (1) bekezdésében foglalt visszautasítási tilalom a hatóságom megítélése szerint nem áll fenn.”

B. A. bangladesi állampolgárt nem befelé jövet, a határ átlépésekor fogták el, nem is valamely szomszédos országból adták vissza visszafogadási egyezmény keretében, hanem még Magyarország területén, amikor megkísérelte Szlovénia irányában elhagyni az országot. Esetében tehát a visszautasításnak semmiféle alapja nem volt. B. A. valóban jogellenesen kísérelte meg átlépni az államhatárt, de fel sem merült, hogy lenne olyan állam, ahová visszafogadási egyezmény alapján visszautasítható lenne. Ráadásul előzőleg már jelentkezett a BÁH bicskei befogadó állomásán, itt nyilvántartásba vették, levették az ujjlenyomatát, lefényképezték és étkezési jegyet is kapott: 2002. február 18-ától március 10-ig a befogadó állomás lakója volt. Minderre nem kerülhetett volna sor, ha nem jelentette volna be – legalább szóban –, hogy menekültkénti elismerését kéri. A menedékkérők igazolványát a hatóság a kérelmező meghallgatása után szokta kiállítani, a meghallgatásra azonban a húsz nap alatt, amennyit B. A. a befogadó állomáson töltött, nem került sor. A Nagykanizsai Határőr Igazgatóság a külföldit – bár ennek semmiféle feltétele nem állt fenn – visszautasítási őrizetbe vette, a Nagykanizsai Városi Bíróság (Gayerné dr. Bernáth Viktória bíró) pedig az őrizetet harminc napra meghosszabbította. Ha a bicskei befogadó állomás úgy nyilatkozik, hogy a külföldi nyilvántartásba vételével – amit feltehetően megelőzött az, hogy a menekültkénti elismerését kérő nyilatkozatát jegyzőkönyvbe vették – a menekültügyi eljárás a Met. 31. § (1) bekezdése értelmében megindult, akkor a visszautasítási őrizet meghosszabbítására nem kerülhetett volna sor. (A bangladesinek azok a vele együtt elfogott társai, akik már rendelkeztek menedékkérő igazolvánnyal, nem kerültek visszautasítási őrizetbe.) Időközben B. A. Nagykanizsán is benyújtotta menedékjogi kérelmét. A másodfokon eljáró Zalai Megyei Bíróság (dr. Miklós Mária mb. bíró), tekintettel arra, hogy a visszautasítást – a menekültügyi eljárás miatt – harminc napon belül bizonyosan nem lehet végrehajtani, a visszautasítási őrizetet kiutasítást előkészítő őrizetté minősítette át. Bár az ügy további fejleményeit nem követhettük nyomon, szinte bizonyosra vehető, hogy a BÁH Dél-dunántúli Regionális Igazgatósága a kiutasítást előkészítő őrizet letelte előtt meghozta a kiutasító határozatot, és ennek alapján a külföldi további tizenegy hónapra őrizetben – most már idegenrendészeti őrizetben – maradt.

A történet azt példázza, hogy az ügy ura a menedékkérők esetében is az idegenrendészet: a befogadó állomást működtető – ugyancsak a BÁH-hoz tartozó – menekültügyi hatóság nem akart ujjat húzni az idegenrendészettel, nem merte kijelenteni, hogy B. A. már menedékkérő.

Harminc napból tizenkét hónap

B. A. története azt is jelzi, hogy az őrizeti formák egymásba olvadnak. A bíróságok sokszor azért nem mérlegelik komolyan, hogy fennállnak-e a visszautasítási vagy a kiutasítást előkészítő őrizet feltételei, mert ezeknek az időtartama úgyis csak harminc nap. A valóságban azonban mire a harminc nap letelik, az idegenrendészeti hatóság elrendeli a külföldi kiutasítását és kezdeményezi idegenrendészeti őrizetbe vételét. A migrációs törvénycsomag parlamenti előkészítése során dr. Végh Zsuzsanna, a BÁH főigazgatója az Emberi jogi, vallásügyi és kisebbségi bizottság ülésén többször kijelentette, hogy a visszautasítási őrizetet nem követi nyomban idegenrendészeti őrizet, az utóbbi elrendelésére csak akkor kerül sor, ha fennállnak az Idtv. 46. § (1) bekezdésében felsorolt okok, azaz ha a külföldi a kiutasítás elől elrejtőzött, vagy más alapos ok miatt feltehető, hogy a kiutasítás végrehajtását késlelteti vagy meghiúsítja. Ha a külföldi az országba való belépésétől kezdve őrizetben van, semmi olyat nem tehet, aminek alapján fel lehetne tételezni, hogy a kiutasítás végrehajtását akadályozni fogja.

Ez a főigazgatói kijelentés jelentős szerepet játszott abban, hogy az akkori parlamenti ellenzék a törvényjavaslat elfogadása mellett döntött. Az ellenzéki pártok ugyanis az kívánták, hogy szűnjön meg a menedékkérők tizennyolc hónapig tartó tömeges fogva tartása (pusztán államigazgatási határozat alapján a zárt közösségi szállásokon), és csak az a menedékkérő kerüljön őrizetbe, aki a menekültügyi eljárás idején megszegi a rá vonatkozó magatartási szabályokat, például megkísérli illegálisan elhagyni az országot. A törvényjavaslat elfogadása mellett szólt az is, hogy a fogva tartás leghosszabb időtartama tizenkét hónapra csökkent. A 2002. január 1-je óta kialakult gyakorlat ezzel szemben azt bizonyítja, hogy az idegenrendészeti hatóságok azt a tényt, hogy a menedékkérő illegálisan lépett az ország területére, önmagában elégségesnek tekintik annak feltételezésére, hogy kiutasítása végrehajtását késleltetni fogja, s így őrizetbe vétele jogszerű.

Nyírbátori látogatásunk során találkoztunk S. R. I. bangladesi állampolgárral. S. R. I. 2002. január 30-án Ukrajna felől lépte át a magyar határt. Visszautasítási őrizetét január 31-én rendelte el a Nyírbátori Határőr Igazgatóság Idegenrendészeti és Szabálysértési Osztálya. Visszavételét az ukrán határőrizeti szervek két nap múlva, február 2-án megtagadták. A BÁH Észak-alföldi Regionális Igazgatósága ennek ellenére már február 4-én elrendelte a külföldi kiutasítását, megállapítva, hogy a bangladesi állampolgár esetében a visszaküldésnek nincs akadálya, majd elrendelte kiutasítását és őrizetbe vételét. Az őrizetbe vételt elrendelő határozat indokolása szerint “a külföldi által elkövetett jogsértő cselekmény, az államhatár átlépésének és elfogásának körülményei, valamint a határőrség eljárása során megadott születési adatai alapján alapos okkal feltételezhető, hogy mozgásszabadságának biztosítása esetén az idegenrendészeti kiutasítás végrehajtását késleltetné”. Önmagában az, hogy a menekülő a biztonságos ország határát a szükséges úti okmányok nélkül lépte át, a genfi egyezmény 31. cikke értelmében nem büntethető. Az elfogás körülményeiről az indokolás semmiféle konkrétumot nem tartalmaz. Az egyetlen tény, ami a külföldi terhére felróható, hogy első meghallgatásakor fiatalkorúnak mondta magát.

A Nyírbátori Városi Bíróság (dr. Seres Lívia bíró), majd pedig a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Bíróság (dr. Fintor Nóra bíró) mégis elégségesnek találta a határőrség érveit ahhoz, hogy bizonyítva lássa, a külföldi késleltetné a kiutasítás végrehajtását, ezért az őrizet hat hónapos meghosszabbítását rendelte el, illetve hagyta jóvá. S. R. I. eközben menekültkénti elismerését kérte, egyebek közt arra hivatkozva, hogy az Awami Liga (a legutóbbi választásokon vereséget szenvedett korábbi kormányzó párt) tagja, aktivistája volt. Még a választás előtt egy tüntetés során (az időközben kormányra került) Bangladesi Nemzeti Párt hívei rálőttek, a golyó a fejét súrolta, majd megfenyegették, megölik, ha nem vonja vissza feljelentését.

A menekültügyi hatóság a kérelmet azzal utasította el, “hogy nem tudott olyan személyes jellegű üldöztetésből adódó félelmet valószínűsíteni, amely azt bizonyítaná, hogy őt menekültként kellene elismerni”. Az eljárás során a kérelmező kérte, vizsgálják meg sérülését, az iratokból azonban nem derül ki, hogy erre sor került-e.

Aki menekül, őrizetbe kell venni?

A Bács-Kiskun Megyei Bíróság álláspontja szerint azok a kijelentések, hogy „országomból [Bangladesből] azért kellett elmenekülnöm, mert az életemet veszély fenyegette” és „továbbra sem szeretnék visszamenni az országomba, mindent elkövetek, hogy maradhassak”, bizonyítékul szolgálnak arra, hogy „őrizete elrendelése nélkül kiutasítása végrehajtását – ismeretlen helyre távozásával vagy más módon – késleltetné vagy meghiúsítaná”. Igaz, ezt két olyan bangladesi – K. J. és A. W. S. K. – esetében mondta ki a Bács-Kiskun Megyei Bíróság (dr. Isaszegi István bíró), akik menedékjogi kérelmét a hatóság korábban már elutasította.

A két végzés azért is figyelemre méltó, mert a bíróság – ellentétben a Nyírbátori Városi Bíróság, illetve a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Bíróság fentebb idézett végzésével, de ellentétben a Kiskunhalasi Városi Bíróság megfellebbezett végzésével is – azt mondta ki: az, hogy „a külföldi megfelelő úti okmányokkal, az ország elhagyásához szükséges menetjeggyel nem rendelkezik”, „nem alapozza meg a kiutasítás végrehajtásának a külföldi részéről történő késleltetését, ill. ennek szándékát”, „mivel e körülmények a külföldi szándékától, törekvésétől függetlenül, neki fel nem róható módon is előállnak”. Ebből vonta le a bíróság azt a következtetést, hogy az Idtv. 46. § (1) bekezdés b) pontjának alkalmazásához olyan szándékosan előidézett körülmény vagy olyan nyilatkozat szükséges, amely megalapozza a feltételezést, hogy a külföldi a kiutasítás végrehajtását akadályozná. Ez a döntés önmagában teljesen koherens, így az ügyvédi gyakorlatban felhasználható olyan végzésekkel szemben, amelyek pusztán az illegális határátlépés tényére és a személyazonosító okmányok hiányára hivatkozva rendelik el a külföldi idegenrendészeti őrizetét. Ugyanakkor e végzés logikáját követve a bíróság azon az alapon is elrendelheti az őrizetet, hogy a külföldi menekültkénti elismerését kérte. Hiszen a kérelmező arra a kérdésre, hogy haza akar-e térni, csak nemmel válaszolhat, egyébként vissza kellene vonnia a kérelmét. Ha viszont nemmel válaszol, megalapozza a vélelmet, hogy akadályozni kívánja a kiutasítás végrehajtását.

A két kecskeméti végzésnek van egy további vitatható eleme is. A két bangladesi 2000-ben érkezett Magyarországra, menedékjogi kérelmük elutasítása után a hatóságok megkísérelhették, hogy hazatérési okmányt szerezzenek be részükre. Ez azonban a bírósági tárgyalásig (2002. január 21.) nem vezetett eredményre, annak ellenére, hogy külföldiek, a hatóság erőteljes nyomására végül maguk is kérték, hogy hazatérhessenek. Az Idtv. 46. § (8) bekezdése szerint az őrizetet meg kell szüntetni, amint a kiutasítás feltételei biztosítottak, vagy nyilvánvalóvá válik, hogy a kiutasítást nem lehet végrehajtani. Az a tény, hogy a hosszú idő alatt, amit a két bangladesi a zárt közösségi szálláson töltött, a hazautaztatást nem sikerült megszervezni, nyilvánvalóvá tette, hogy a kiutasítást nem lehet végrehajtani. Ezt a körülményt azonban a bíróság nem vette figyelembe az őrizet elrendelésekor.

Törvénysértő határozat, bírósági jóváhagyással

Az irakiaknak, mint fentebb említettük, tizenegy százaléknyi esélyük van arra, hogy menekültként elismerik őket, szemben a bangladesiekkel, akiknek erre semmi esélyük nem lehet. Ez azonban korántsem jelenti azt, hogy az irakiak esetében feltétlenül elismerik legalább a visszaküldés tilalmát, és nem hoznak velük szemben papíron azonnal végrehajtható – ténylegesen tökéletesen végrehajthatatlan – kiutasító határozatot.

2002. február 7-én két iraki állampolgár, N. Q. H. és S. A. jelentkezett önként a Budapest XX. Kerületi Rendőrkapitányságon. Előadásuk szerint hazájukból az ottani politikai helyzet miatt menekültek el. S. A. ehhez azt is hozzáfűzte, hogy családját vallási nézeteik miatt is üldözték. A két külföldit a rendőrkapitányság beosztottai a jogszabályoknak és a belső előírásoknak megfelelően átkísérték a BÁH Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatóságára, ahol az Idegrendészeti Hatósági Osztály elrendelte kiutasításukat és idegenrendészeti őrizetbe vételüket. (Szám: 106-I-6830 2002K és 106-I6837 2002K.)

A két iraki ügyében hozott határozatok egybehangzóan kimondják, hogy nevezettek nem állnak kiutasítási tilalom alatt, és a határozatot „Irakba történő kitoloncolással” kell végrehajtani. Ez azt jelenti, hogy az úti okmány beszerzése után(!) az Országos Rendőr-főkapitányság két rendőrének kell elkísérnie őket az egyébként légtérzárlat alatt álló Irakba. (A határozat meghozatala idején a sajtóban naponta jelentek meg hírek, hogy a NATO háborúra készül Szaddam Husszein állama ellen.)

A február 8-a óta a Nyírbátori Határőr Igazgatóság fogdájában fogva tartott két iraki idegenrendészeti őrizetének megszüntetése tárgyában a Magyar Helsinki Bizottság Nyírbátorban állandó megbízással rendelkező ügyvédje, dr. Varga István március 4-én intézett beadványt az elrendelő hatósághoz. Azért ilyen sokára, mert ottlétükről csak akkor szerzett tudomást, amikor a bizottság február 27-iki látogatásakor kapcsolatba léphetett a fogva tartottakkal, és a külföldiek is értesülhettek arról, hogy ingyenes jogi segítséget vehetnek igénybe. Március 8-án a bizottság elnöke írt levelet a két iraki ügyében a BÁH főigazgató asszonyának. Március 14-én kelt levelében az őrizetet elrendelő hatósági osztály vezetője, dr. Dorogi Attila arról értesítette az ügyvédet, hogy a kiutasító határozatot az Áe. 61. § (1) bekezdése értelmében saját hatáskörben visszavonta, egyúttal intézkedett az őrizet megszüntetéséről. A döntés indoka, hogy „nevezettek kiutasítását a Magyar Köztársaság nemzetközi egyezményben vállalt kötelezettsége miatt nem lehet elrendelni, illetőleg végrehajtani, minthogy Irak nem minősül biztonságos származási vagy biztonságos harmadik országnak”. Dr. Végh Zsuzsanna főigazgató április 13-án kelt válaszában elismerte, hogy „az eljáró hatóság intézkedése törvénysértő volt”. A hiba „az eljáró ügyintéző felkészültségének, szakértelmének és gyakorlatának hiányára, továbbá az osztályvezető irányító, ellenőrző munkájának elmaradására vezethető vissza”. Való igaz, hogy a határozatokat nem az osztályvezető, dr. Dorogi Attila, hanem – amennyire az olvashatatlan aláírásból kivehető – helyette az ügyintéző, dr. Csonka Nikolett írta alá. Csak az a baj, hogy e törvénysértő határozat alapján a két iraki idegenrendészeti őrizetét a Nyírbátori Városi Bíróságon dr. Seres Lívia bíró 2002. augusztus 7. napjáig meghosszabbította, majd e végzést a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Bíróságon dr. Fintor Nóra bíró helybenhagyta. A történethez tartozik, hogy a két iraki menedékjogi kérelmét a menekültügyi hatóság elutasította. Ezt azonban már nem tudták közölni velük, mert a kérelmezők április 3-án eltűntek a nyírbátori közösségi szállásról. Azóta feltehetőleg Németországban vagy más EU-országban vannak.

Mit vizsgálhat a bíró?

A két bíró, akik az utóbb törvénysértőnek minősített hatósági intézkedés nyomán meghosszabbították, illetve helybenhagyták az irakiak idegenrendészeti őrizetét, voltaképpen nem követtek el hibát. A fentebb idézett bírói összefoglalóban ez így nem szerepel ugyan, de egy másik, július 4-én, Kiskunhalason kelt emlékeztető – amelyet minden bizonnyal olyan bíró írt, aki részt vett a Fővárosi Bíróságon rendezett július 1-jei értekezleten – 13. pontja szerint „a bíróság nem vizsgálhatja, hogy a kiutasítást elrendelő szerv jogszerűen utasította-e ki a külföldit, és hogy a kiutasítás végrehajtható-e. A végrehajthatatlanságról, vagy a kiutasítás végrehajtásáról az Ir. hatóságnak kell értesíteni a bíróságot”. Való igaz, a kiutasítást elrendelő határozat ellen a külföldi egy másik eljárásban nyújthat be fellebbezést [Idtv. 42. § (1) bekezdés], majd pedig a másodfokú határozat felülvizsgálatát kérheti a megyei (fővárosi) bíróságtól [Idtv. 42. § (3) bekezdés]. Az őrizettel kapcsolatos eljárásnak tehát nem tárgya a kiutasítást elrendelő határozat felülvizsgálata. Az idegenrendészeti őrizetet a kiutasítás végrehajtásának biztosítása céljából rendelik el [Idtv. 46. § (1) bekezdés]. A kiutasítást nyilvánvalóan nem lehet végrehajtani, ha már az elrendelése is törvénysértő volt. Ha a kiutasítást nem lehet végrehajtani, akkor az idegenrendészeti őrizetet sem lehet elrendelni. A két iraki esetében az államigazgatási szerv észlelte ezt, visszavonta a kiutasítási határozatot és megszüntette a külföldiek őrizetét. Ha az államigazgatási szervnek joga van erre, akkor hogyne lenne rá joga a bíróságnak, különösen egy olyan eljárásban, amelyről maga mondta ki, hogy nem büntető, hanem közigazgatási eljárás. Még kevésbé védhető az az álláspont, hogy a bíróság nem vizsgálhatja, végrehajtható-e a kiutasítás. Az Idtv. 46. § (8) bekezdése értelmében „az őrizetet meg kell szüntetni, amint [...] nyilvánvalóvá válik, hogy a kiutasítást nem lehet végrehajtani”. A végrehajthatatlanságot elsődlegesen természetesen a közigazgatási hatóságnak kell észlelnie. De a törvény éppen azért rendeli el, hogy a bíróság havonta vizsgálja felül az őrizet fenntartásának szükségességét és mondja ki, hogy hat hónapon túl az őrizet meghosszabbítására csak az illetékes megyei (fővárosi) bíróság jogosult, mert a törvényalkotó feltételezte, ha eltelt három, hat vagy éppen már kilenc hónap, és a kiutasítás még nem történt meg, akkor a közigazgatási hatóság, vagy ha az nem teszi meg, akkor a bíróság ki fogja mondani, hogy a kiutasítást nem lehet végrehajtani, és a külföldi őrizetét meg kell szüntetni.

Az idézett törvényhely az őrizet megszüntetéséről, amennyiben a kiutasítás végrehajthatatlan, MSZP-s módosító indítvány alapján került a törvénybe, elfogadása a törvény megszavazásának egyik feltétele volt. Az a tapasztalat hívta életre, hogy például jugoszláv állampolgárok, köztük vajdasági magyarok azért töltöttek másfél évet a nagyfai börtönben, mert Milosevics hatóságai nem tették lehetővé hazautazásukat. A módosító indítvány hátterében a német szabályozási elv állt: a Szövetségi Köztársaság idegenrendészeti törvényének 57. § (2) bekezdése szerint: „A toloncőrizet nem rendelhető el, ha bizonyos, hogy a kitoloncolás a külföldin kívül álló okokból három hónapon belül nem hajtható végre.” A javaslatot jegyző képviselők aligha gondolták, hogy ez a racionális és emberséges szabályozás éppen a bíróságok feladatelhárító törekvésén bukik meg. A strasbourgi esetjog szerint a kiadatás vagy a kitoloncolás végrehajtása érdekében elrendelt őrizet akkor sem önkényes, ha ésszerű ideig tart. Az ésszerű idő azonban nem napokban és hónapokban mérhető időtartam, hanem annyi idő, amennyire valóban szükség van az intézkedés végrehajtásához, amennyiben a hatóságok „elvárható igyekezettel” (requisite diligence) járnak el a végrehajtás érdekében. A hosszan tartó fogva tartás sem önkényes tehát, ha a külföldi a maga mesterkedéseivel akadályozza a kitoloncolás végrehajtását. Önkényes ellenben akkor, ha az illetékes hivatalok késedelmesen keresik meg a külföldi származási országának hatóságait, hogy beszerezzék a külföldi kiutaztatásához szükséges okmányokat.

Valószínűleg önkényesnek találtatna Strasbourgban az is, ha a kitoloncolás célországa olyan ország, ahová sokszorosan igazolt tapasztalat szerint nem lehet beszerezni az okmányokat. A magyar bíróságnak tehát az őrizet meghosszabbítása előtt azt is vizsgálnia kellene, hogy mit tett a BÁH azért, hogy ne kelljen meghosszabbítania az őrizetet.

„Magukat irakinak mondó állampolgárok”

Éppen a fentiek alapján vannak esetek, amikor az őrizet fenntartása indokolható. G. R. S. 2000. február 15-én érkezett Magyarországra. Menedékjogi kérelmét a BÁH Menekültügyi Igazgatósága 2000. május 25-én elutasította. Már az elutasító határozatban is megfogalmazódott a kétely, hogy a kérelmező nem iraki, így a határozat szerint nem vonatkozik rá a visszaküldés tilalma. Ennek ellenére kiutasító határozat nem született ügyében. Másfél évvel később, 2001. október 7-én egy utcai igazoltatás során előállították, majd a Budapest VIII. Kerületi Rendőrkapitányság – minthogy okmányokkal, tartózkodási engedéllyel nem rendelkezett – kiutasította az országból. A rendőrségi határozat a kiutasítás végrehajtásának módjáról nem szól, nyilvánvaló azonban, hogy azt végrehajtani nem lehetett. Bár az iratokból ez nem derül ki, feltehető, hogy a kiutasított a Kiskunhalasi Határőr Igazgatóság akkor még zárt közösségi szállására került.

Az új idegenrendészeti jogszabályok hatálybalépésekor a BÁH Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatóságának Idegenrendészeti Hatósági Osztálya a korábban elrendelt kiutasítás végrehajtásáról hozott határozatot, és ennek alapján rendelte el az addig is fogva tartott külföldi idegenrendészeti őrizetét. A 2002. március 21-én kelt határozat „a kiutasítás végrehajtását Irakba történő kitoloncolással” rendelte el, pedig a BÁH-nak ugyanez az osztálya március 14-én azt állapította meg, hogy az Irakba történő kitoloncolás ellentétes a Magyar Köztársaság nemzetközi egyezményben vállalt kötelezettségével. Ezt az újabb kitoloncolásról rendelkező határozatot dr. Dorogi Attila osztályvezető helyett ezúttal egy másik ügyintéző, Bartl András írta alá. A határozat meghozatala után, március 27-én került sor a külföldi meghallgatására; ez valószínűsítette a feltételezést, hogy a külföldi nem iraki, hanem – talán – egyiptomi. Április 9-én kelt beadványában a Magyar Helsinki Bizottság állandó megbízással rendelkező kiskunhalasi ügyvédje, dr. Juhász Pál a határozat felülvizsgálatát kérte. Beadványa szerint az idegenrendészeti őrizetet csak a kiutasítás végrehajtása érdekében lehet elrendelni, és meg kell szüntetni, amint „nyilvánvalóvá válik, hogy a kiutasítást nem lehet végrehajtani” [Idtv. 46. § (1) bekezdés b) pont és (8) bekezdés]. A kiutasítást Irakba egyébként elrendelni sem lehet, sem kitoloncolással, sem egyéb módon, mert Irak nem biztonságos származási és nem biztonságos harmadik ország.

A hatósági osztály április 10-én kelt új határozata, amelyet ezúttal dr. Dorogi Attila osztályvezető már személyesen írt alá, módosítja a korábbi határozatot: az „iraki állampolgár” kifejezést „magát irakinak valló állampolgár”-ra változtatja (az vajon milyen állampolgárság?), az „Irakba történő kitoloncolásra” vonatkozó részt törli, végül pedig a „megállapítottuk, hogy nevezett kiutasítási tilalom alatt nem áll” mondat helyébe beírja: „megállapítottam, hogy nevezett kiutasítását Irakba végrehajtani nem lehet, azonban más biztonságos harmadik országba a kiutasítás végrehajtható.” Ez most már gyönyörűen megfelel a Magyar Köztársaság nemzetközi kötelezettségeinek, csak éppen olyan mértékben nem igaz, hogy akár a joggal való visszaélésnek is minősíthető. Hiszen az idegenrendészeti osztályvezető pontosan tudja, hogy hiába utasítható ki a magát irakinak valló állampolgár bármely biztonságos harmadik országba, egyetlen ország sincs, amely az ismeretlen állampolgárságú személyt köteles volna befogadni, ahová tehát a kiutasítás végrehajtható.

Ugyanezzel a csellel tartotta fenn a budapesti hatósági osztály két másik, „magát irakinak valló állampolgár”, M. S. A. és W. G. I. R. idegenrendészeti őrizetét. A trükk bevált, a bíróság, amely aligha hagyta volna helyben az Irakba való kitoloncolást, a célország nélküli kiutasítást elfogadta, vélhetőleg annak a logikának az alapján, hogy ha az elmúlt két év során nem is derült ki, a következő tizenkét hónap alatt kiderülhet, honnan jött a három ál-iraki.

E siker ellenére tény, hogy a Bács-Kiskun Megyei Bíróság egyetértését a BÁH nem veheti eleve adottnak.

A Bács-Kiskun Megyei Bíróság (Irf. 10/2002/3) megkérdőjelezhető módon járt el, amikor az őrizet fenntartását helyben hagyó végzése indokolásában elfogadta a BÁH hamis feltételezését, hogy „a kiutasítást bármely befogadó országba végre lehet hajtani”. Joggal értett viszont egyet a megyei bíró (dr. Isaszegi István) a Kiskunhalasi Városi Bíróság álláspontjával abban, hogy ha a külföldi a valódi személyazonosságát eltitkolja, ezzel valóban akadályozza a kiutasítás végrehajtását, őrizete tehát az Idtv. 46. § (1) bekezdés b) pontja alapján jogszerűen elrendelhető. A megyei bíróság megállapítása szerint az idegenrendészeti hatóság időközben megtette a szükséges intézkedést a külföldi valódi honosságának megállapítására, így kiutasítása végrehajthatóvá válik. Ezzel azonban a Bács-Kiskun Megyei Bíróság korántsem adott szabadjegyet a BÁH-nak arra, hogy végrehajthatatlan kiutasítási határozatok alapján olyan külföldiek idegenrendészeti őrizetét rendelje el, akik a kiutasítás tilalmára vonatkozó jogszabály védelme alatt állnak. Az iraki A. W. Sh. K. kiutasítása után tíz hónapot töltött a Kiskunhalasi Határőr Igazgatóság zárt közösségi szállásán. Az új jogszabály hatálybalépésekor az idegenrendészeti hatóság nyomban őrizetbe vette: ez újabb tizenkét hónap fogva tartást jelentett volna számára, ahogy a bangladesi K. J. és M. K. esetében is ezt jelenti. A Bács-Kiskun Megyei Bíróság az iraki (továbbá egy Sierra Leone-i) ügyében ugyanazt a tesztet alkalmazta, mint a bangladesiek esetében. Csakhogy az irakit Irak helyett nem a világ összes országába utasították ki, hanem arra kötelezték, hogy Magyarországot Tompánál hagyja el, azaz Jugoszláviába menjen vissza, ahonnan – több mint egy évvel korábban – átlépte a magyar határt. Magyarország és Jugoszlávia között a toloncegyezmény – érvelt Isaszegi bíró – még nincs kihirdetve, így a „kiutasítást Jugoszláviába – meg nem határozható ideig – nem lehet végrehajtani”, következésképpen az idegenrendészeti őrizet nem indokolt (Irf. 2/2002/5). Az indokolás azt is leszögezi: „Az iraki belső viszonyok ismeretében nem róható a külföldi terhére, hogy hazáját úti okmányok nélkül hagyta el, illetve hogy nem kíván oda visszatérni.”

„Értékelhető tevőleges magatartás”

A bíróság más esetekben is keresztülhúzta a BÁH számításait. Ezek közül K. M. esete volt a leglátványosabb. A Kongói Demokratikus Köztársaságból (az egykori Zaire-ból) származó férfi 1997 óta tartózkodik Magyarországon. Mobutu elnök bukása után, 1998-ban menekültkénti elismerését kérte, kérelmét azonban a menekültügyi hatóság elutasította. 2001. július 3-án a Fővárosi Bíróság hivatalos személy elleni erőszak bűntette miatt nyolc hónapi felfüggesztett szabadságvesztésre ítélte és az országból két évre kiutasította. A kiutasítás feltételeinek biztosításáig kötelező tartózkodási helyéül magyar élettársa lakását jelölték ki. 2002. február 22-én sikerült beszerezni számára a hazatérési okmányt. Ekkor a BÁH Budapesti és Pest Megyei Regionális Igazgatósága nyomban elrendelte idegenrendészeti őrizetét, és február 25-re megszervezte a légi kitoloncolást annak ellenére, hogy a külföldinek időközben magyar állampolgár gyermeke született. Ekkor a jogi képviselő, dr. Juhász Pál február 23-án újabb menedékjogi kérelmet nyújtott be ügyfele nevében, amelyben arra hivatkozott, hogy hazaszállítása esetén élete veszélybe kerül. A kérelemhez az ügyvéd csatolta az ENSZ Menekültügyi Főbiztosság budapesti képviseletének véleményét, amely alátámasztotta, hogy a külföldinek mint Mobutu egykori párthívének az életét hazájában közvetlen veszély fenyegeti. Eközben az idegenrendészeti hatóság az idegenrendészeti őrizet meghoszszabbítását kezdeményezte a Pesti Központi Kerületi Bíróságon arra hivatkozva, hogy „a hazatéréshez a külföldinek érdeke nem fűződik”, s így „alaposan feltételezhető, hogy nevezett a kiutazást megtagadja, illetve a kiutasítás végrehajtását akadályozná”. A PKKB a hatóság indítványát elutasította. A végzés indokolásában utalt arra, hogy a külföldi a kijelölt tartózkodási helyéről bármikor idézhető volt, időközben gyermeke született, élettársa megkísérelte a gyermek jogállásának rendezését. “Abból a tényből, hogy a hazatéréshez érdeke nem fűződik, nem feltételezhető alaposan – írja dr. Wollner Róbertné bíró –, hogy a kiutasítás végrehajtását késlelteti vagy akadályozza. Ezen alapos ok megállapításához a bíróság megítélése szerint értékelhető tevőleges magatartás kell, önmagában a feltételezés nem elegendő.”

Ez az indokolás elvi jelentőségű. Az idegenrendészeti hatóság – ismét dr. Dorogi Attila – volt elég bölcs ahhoz, hogy ne fellebbezzen. A Fővárosi Bíróság helybenhagyó végzése ugyanis esetleg bekerülhetett volna a Bírósági Határozatokba és elvi iránymutatást jelentett volna valamennyi bíróság számára. Erre most még várni kell!

„Együttes intézkedés”

A pozitív bírósági példák sora félrevezető: 2002. január 1-je óta több száz külföldi került őrizetbe, és legfeljebb tucatnyi azoknak a száma, akiknek az őrizetét a bíróság nem hosszabbította meg. A migrációs törvénycsomag új jogszabályai az idegenrendészetet tették minden külföldiekkel kapcsolatos ügyintézés központi hatóságává. A menekültügyi szervezetet, amelynek döntéshozói az Európai Unió országaiban szinte bírói függetlenséget élveznek, az új idegenrendészeti törvény alárendelte az idegenrendészeti szerveknek. Hogy a menedékkérők közül ki kerül őrizetbe és ki nem, az nem a kérelmező tisztességes vagy csalárd magatartásától, nem is a kérelem megalapozottságától függ, hanem a véletlentől és a szerencsétől, illetve – a legjobb esetben – humanitárius meggondolásoktól. A kötelező bírói jóváhagyás pedig inkább legitimálja a jogbizonytalanságot, mintsem útját állná.

Naivitás volna azt gondolni, hogy az idegenrendészeti határozatok az egyes idegenrendészeti osztályok, ügyintézők személyes hozzáállásától függenek. Az ügyintézők magatartását, a döntéshozók mozgásterét pontosan meghatározza az a – nem titkos, de nem is nyilvános – együttes intézkedés, amelyet a BM BÁH főigazgatója (dr. Végh Zsuzsanna), a határőrség országos parancsnoka (Béndek József határőr vezérőrnagy) és az országos rendőrfőkapitány (dr. Orbán Péter rendőr altábornagy) adott ki négy nappal az új jogszabályok hatálybalépése előtt, 2001. december 28-án.

A „Közreműködés a menekültügyi eljárásban” című fejezet 4. pontja kimondja: a rendőrség az önként jelentkező menedékkérőt a BÁH illetékes regionális idegenrendészeti szervéhez irányítja. Vigyázat: véletlenül sem a menekültügyi szervhez! Így járt el a Budapest XX. Kerületi Rendőrkapitányság a két iraki menedékkérővel. Láttuk, milyen eredménnyel.

Az 5. pont értelmében „ha a külföldi az idegenrendészeti eljárás során nyilvánítja ki menekültkénti elismerésre irányuló szándékát, az eljárást nem kell felfüggeszteni”. Ha a külföldi egyszer az idegenrendészek – a határőrök vagy a BÁH idegenrendészeti tisztviselői – keze közé került, hiába mondja, hogy menekül, először az idegenrendészeti eljárás indul meg. Ettől kezdve pedig nincs akadálya a visszairányítás, a visszautasítás és a kiutasítás meg a hozzájuk kapcsolódó őrizet elrendelésének, csak a visszautasítás, kiutasítás végrehajtásának akadálya a menekültügyi eljárás.

A 6. pont szerint az idegenrendészeti eljárás alá vont menedékkérők közül csak azokat kell befogadó állomáson vagy nyílt közösségi szálláson elhelyezni, akiknél ezt humanitárius okok indokolják. Tehát a gyermekes családokat, a kísérő nélküli kiskorúakat és azokat, akiknek egészségi állapota ezt indokolja. A fő szabály tehát az őrizet. A törvény, különösen a Met. nem erről szól, a néhány átgondolt bírói döntés sem ezt az értelmezést támasztja alá. Az ide küldött EU-szakértők, akik az EU-jogharmonizáció meg a belügyi-igazságügyi fejezet mielőbbi eredményes lezárása érdekében a törvény körül bábáskodtak, s annak mielőbbi elfogadását sürgették, csak a törvény szövegét látták, az együttes intézkedést nem.

A 14. pont értelmében „ha a külföldi menedékjogi ügyében a visszautasítási őrizet időtartalma alatt nem születik jogerős vagy végrehajtható döntés, a további idegenrendészeti eljárást az őrizet székhelye szerint illetékes regionális idegenrendészeti szerv veszi át”. Ez „az eljáró menekültügyi hatósággal egyeztetve dönt a kérelmező közösségi szálláson, befogadó állomáson, vagy magánszálláson történő elhelyezéséről”. Tudjuk: iraki, afgán esetleg mehet befogadó állomásra, közösségi szállásra. Afrikai, bangladesi, csecsen, törökországi kurd marad az őrizetben. Eseteink közt egyetlen egy akadt, amikor a menekültügyi osztály az idegenrendészeti osztály ellenében kezdeményezte az őrizet megszüntetését, minthogy az iráni menedékkérő „személyazonossága megállapítást nyert”.

Mindezzel ellentétben, ha a külföldi a befogadó állomáson jelentkezik, a „menekültügyi eljárás jogerős befejezéséig idegenrendészeti eljárás nem indítható”. A múlt évben az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága, az ombudsman meg a Magyar Helsinki Bizottság erőteljes tiltakozása nyomán megszűnt az a gyakorlat, hogy a határőrség és a rendőrség a befogadó állomás kapujából, váróhelyiségéből hurcolta el a zárt közösségi szállásokra a menedékkérőket. Most muszáj őket a befogadó állomástól száz méterre feltartóztatni. Járőröznek is a határőrök a befogadó állomások környékén, talán sűrűbben, mint a zöldhatáron. Akinek azonban mégis sikerül elérnie a befogadó állomást, vagy akinek sikerül ügyfélfogadási időben (!) jelentkeznie a BÁH regionális igazgatósága menekültügyi osztályán (mert ügyeletet csak az idegenrendészeti osztály tart), az megússza az egy éves őrizetet. Akár a középkorban a templom: aki eléri a befogadó állomást (fenntartója a BÁH), szabad ember marad, a többi idegenrendészeti őrizetbe (elrendelője a BÁH) kerül. Persze ezt az embercsempészek is tudják.

Európa kapuja tehát nem a Magyar Köztársaság keleti vagy déli határa, de nem is a nyugati határa. Európa kapuja a Sámsoni út 149. Debrecenben vagy a Csabdi út 20. Bicskén.

Fundamentum 2002 (6. évfolyam). 3–4. szám
74 615 karakter

Jegyzetek

Ez az írás a határőrség idegenrendészeti fogdáiban tett látogatások és a Magyar Helsinki Bizottságnak a Menedékkérők hatékony jogvédelme elnevezésű programjában dolgozó ügyvédek tapasztalatai alapján készült

David John HARRIS, Michael O’BOYLE, Colin WARBICK: Law of the European Convention on Human Rights, London, Dublin, Edinburgh, Butterworths, 1995, 149–150.

UNHCR jelentés a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal ügyosztályainál tett ellenőrző látogatásokról, 2002. május–június. 2002. június 28. 2.1. javaslat. (Az UNHCR fordítása.)

HARRIS, O’BOYLE, WARBICK: I. m., 127–128