Kőszeg Ferenc honlapja

Az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának (UNHCR) berlini képviselete együttműködve a berlini Evangélikus Akadémiával minden nyáron konferenciát rendez a menekültek helyzetéről, a menekültekkel kapcsolatos nemzetközi jogszabályokról. A konferencia helyszíne is jelképes: a berlini Francia Templom, amely a Franciaországból elmenekült protestánsok adományaiból épült a 18. század elején. A 2004-es konferenciának az adott különös jelentőséget, hogy a rendezvényre másfél hónappal azután került sor, hogy május elsején tíz ország csatlakozott az unióhoz, köztük a volt szocialista országok többsége. A rendezvényen együtt vettünk részt Nagy Boldizsárral, a menekültjog nemzetközi hírű professzorával. Ott határoztuk el, hogy a csatlakozással létrejövő új helyzetről és az új problémákról együtt írunk cikket. 

A befogadó Európai Közösség

Nagy Boldizsár – Kőszeg Ferenc

2004. június 22-én, a menekültek világnapja alkalmából Berlinben nemzetközi konferenciát szervezett az Evangélikus Akadémia és az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának képviselete, amelyen a hivatalban lévő köztársasági elnök, Johannes Rau nagy tapssal fogadott beszédében a következőket jelentette ki a világ 17 millió nemzetközi és belső menekültjéről szólván:

„E milliók szenvedése iránt nem maradhatunk közömbösek. A nemzetközi közösségnek, de mindenek előtt a jóléti demokráciáknak és polgáraiknak a dolga a segítségnyújtás: egyrészt az érintettek kívánságára, másrészt saját jogos érdekünkből. A szenvedés és a szükség tengerében huzamosan nem lehet a jólét szigetét fenntartani. Meghazudtolnánk az emberi jogok elidegeníthetetlenségéről vallott nézeteinket, ha vállrándítva szemlélnénk a menekültek szenvedéseit. A menekültek megsegítése és a menekülési okok leküzdése összetartoznak.”

Kezdjük a menekültek számával. Az Európai Unióban a menekült státuszt kérelmezők száma 2003-ban 288 ezer volt, 85 ezerrel kevesebb, mint 2002-ben. Idén a tendencia folytatódott mind az unión belül, mind Európa egészében, mind világméretekben. Németország tizedannyi menekülőre számít, mint az 1992-es csúcsesztendőben, az Egyesült Királyságban a 20 százalékos csökkenést tapasztaltak a tavalyi adatokhoz képest, amelyek viszont 30 százalékkal voltak alacsonyabbak, mint 2002-ben. 

Többen jönnek, vagy kevesebben?  

A menekültek száma két tényező függvénye: egyrészt a kibocsátó országokban zajló konfliktusoké, másrészt az európai országok között alkalmazott, a menekülők ügyében eljárni hivatott országot kijelölő mechanizmusoké. Ha elcsitul Afganisztán, Koszovó, Irak, onnan kevesebben jönnek, ha nő a csecsenek elnyomása, Oroszországból többen. A részletes európai menekültstatisztikák jól mutatják ezt. Nincs arról szó, hogy békés, de szegény országokból kérelmezők tömege érkezne. 

Magyarországon a menedékkérők számának csökkenése jelentős mértékben meghaladta az európai átlagot.  2003-ban mindössze 2401 személy kért menedékjogot, ez az előző évhez képest 62 százalékos csökkenést jelent. Idén az első fél évben 736 kérelmező érkezett hazánkba, vagyis az újonnan érkezők száma az év végéig aligha fogja elérni a 2000-et. A jelenségnek feltehetőleg két oka van.  Az egyik az, hogy a menekülőket Magyarországon egyéves idegenrendészeti őrizet fenyegeti. Ilyen hosszú ideig tartó fogság példa nélkül áll Európában. Bár a ténylegesen őrizetben lévők száma június 28-án „mindössze” 110 fő volt, tökéletesen kiszámíthatatlan, hogy ki kerül menekülteket befogadó állomásra és ki a határőrség fogdájába. A fogvatartás körülményei olyan súlyosak, mintha a külföldiek fegyházbüntetésüket töltenék. Holott semmiféle bűncselekménnyel nem vádolják őket, a tiltott határátlépés is csak szabálysértés. A másik ok, hogy a határőrség az unió külső, azaz az ország déli és keleti határára csoportosította át az erőit: hőkamerák és más technikai eszközök bevetésével, valamint a „gyanús” idegeneket bejelentő lakosság jutalmazásával növelve hatékonyságát. Az így elfogott külföldieket mindenekelőtt az fenyegeti, hogy a kétoldalú egyezmények keretében visszaküldik őket abba az országba, ahonnan átlépték a határt. Ez főképpen attól függ, hogy a szomszédos ország visszaveszi-e harmadik országok állampolgárait. Az ukrán határőrséggel kialakított jó együttműködés alapján az ukrán hatóságok 2003-ban 13 afgánt, 35 irakit, 20 törökországi kurdot vettek vissza magyar kollegáiktól. A határőrség arra hivatkozik, hogy a felsoroltak nem kértek menedékjogot A meghallgatási jegyzőkönyvek, tanúsága szerint azonban a külföldiek között volt olyan, aki kijelentette, „a háború miatt, politikai okokból hagytam el hazámat”. 2003 februárjában visszaküldtek Ukrajnába egy háromgyermekes, veszélyeztetett terhes iraki asszonyt, holott előzőleg a határőrök megnyugtatták a fehérgyarmati kórház ügyeletes orvosát, hogy a beteget a Nyírbátori Határőr Igazgatóság épületében fogják elhelyezni, ahonnan szükség esetén rövid idő alatt kórházba szállítható. Mindennek az a következménye, hogy a menekülés útvonala Szlovákia, Csehország felé terelődött át: ezekben az országokban, ellentétben az európai tendenciával, tizenegy ezren kértek menedékjogot, túlnyomó többségük illegálisan továbbment feltehetően  Ausztriába, vagy Csehországon át Németországba.   

A menedékkérők számának alakulása egyelőre semmiképpen sem alapozza meg a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal előrejelzését. Május 7-i sajtótájékoztatóján a hivatal főigazgatója Ausztria példájára hivatkozva azt feltételezte, hogy az uniós csatlakozás révén meg fog nőni a menedékkérők száma, és egyúttal bejelentette, hogy 20 százalékkal növelik a menekülteket befogadó állomások kapacitását. Jelenleg az összesen 2500 főnek férőhelyet biztosító befogadó állomások (Békéscsaba, Bicske, Debrecen) félig üresek.

Május elején megalapozottabbnak tűnhetett az a másik aggodalom, hogy az unió régi tagországai tömegestül fogják visszaküldeni az újonnan csatlakozott országokba azokat a menekülőket, akik a tízek országaiból érkeztek illegálisan a tizenötök országaiba. Ennek alapja két rendelet: a 343/2003-as, a menedékjog iránti kérelem megvizsgálására illetékes tagállam meghatározásáról, (amelyet Dublin II néven szoktak emlegetni), és a 2725/2000-es az ujjlenyomatok összehasonlítására szolgáló központi adattárról és mechanizmusról, az Eurodac-ról. Ezek együttes hatása az, hogy az a menekülő, aki először hazánkban adott be kérelmet, vagy aki illegálisan lépte át az unió külső határát jelentő határszakaszunkat,  a menedékjogi eljárás lefolytatása végett visszaküldhető Magyarországra. Ez a lehetőség nem automatikus, hanem csak akkor áll a másik tagállam rendelkezésére, ha az ott felbukkant személy egyetlen uniós országba sem kapott vízumot, nincs valamelyikbe szóló – akár lejárt – tartózkodási engedélye, nincs az unióban menekült rokona, és illegális határátlépése óta még nem telt el egy év. A történet fordítva is áll: ha először más EU tagállamban adott be kérelmet, vagy annak határán át szökött be az unióba, majd az elutasítástól félve jött – például Görögországból – ide, az adott állam köteles visszavenni tőlünk a kérelmezőt, s mi mentesülünk az eljárás lefolytatásának kötelezettsége alól.

Mi van, ha maradnak?

Több kérelmezőt kell-e majd visszafogadnunk, mint eddig, amikor biztonságos harmadik országnak minősültünk, s a legtöbb tagállammal szemben visszafogadási egyezményben köteleztük magunkat a tőlünk odaszököttek visszavételére?  A válasz árnyalt: a szám növekedését eredményezheti, hogy az Eurodac félreérthetetlenül megmutatja a nálunk már kérelmet benyújtottakat, s azokat is, akik határunkat illegálisan lépték át, ujjlenyomatukat levettük, majd „eltűnve” más uniós tagállamban bukkantak fel. Ez elméletileg olajozottabban működő rendszer, mint a visszavételi egyezmények indirekt bizonyítékokra támaszkodó mechanizmusa. A visszaveendő személyek számának csökkenését valószínűsíti viszont az összes Európába érkező számának gyors apadása,  az, hogy a fent – nem is teljes körűen –  felsorolt  esetekben a Dublin II rendelet szerint nem az illegálisan átlépett határ országának kell eljárnia, s az is, hogy akik eddig innen akartak mindenáron nyugatra jutni, ezentúl más belépési pontokat fognak választani, ha világossá válik, hogy az EU mechanizmusai szerint különben itt fognak sorsukról  – mind a 25 tagállamra érvényesen, egyszer és mindenkorra – dönteni. 

Egyelőre azonban ez az aggodalom sem bizonyult megalapozottnak. A régi tagállamok úgy döntöttek, hogy a Dublin II. rendelkezéseit csak azokkal szemben érvényesítik, akik május 1-je után léptek illegálisan országuk területére, jóllehet a külföldi az illegális határátlépés után 12 hónapig visszaküldhető abba a tagállamba, ahol az ujjlenyomatát nyilvántartásba vették. Tagságunk első két hónapjában így mindössze 66 megkeresés érkezett Magyarországra menedékérők visszavétele ügyében, és eddig csupán két személy visszavételére került sor. (Ugyanakkor öt magyarországi kérelmezőről derült ki, hogy ügyükben más államnak kell eljárnia.)

Az aggodalomnak mélyebb, súlyosabb okai vannak. Az unióhoz újonnan csatlakozott országok a menekültek szempontjából mindeddig tranzit országok voltak: nem befogadták, csak átengedték a menekülőket.

Magyarországon 2000–2002-ben a menedékkérők 59 százaléka az eljárás első heteiben elhagyta az országot. 1999. január 1-jétől 2004. június 30-ig 39 159 személy kért menedékjogot hazánkban. Közülük ma – elismert menekültek, humanitárius védelemben részesült befogadottak, újabb menedékkérők – kétezren sem tartózkodnak Magyarországon. Néhány ezren (főként a koszovói albánok) önként visszatértek hazájukba, néhány százat kényszerrel visszatoloncoltak, de a zömük eltűnt, azaz illegálisan tovább ment az Európai Unió országaiba. Magyarország – akár a többi újonnan csatlakozó ország – mindeddig kevés erőfeszítést tett arra, hogy tartós megoldásokat, beilleszkedési esélyt kínáljon a védelemben részesülő külföldieknek. (Csak az Erdélyből érkezettek jelentettek kivételt 1989–90-ben.) Úgysem akarnak itt maradni – ez a nem hivatalos válasz a problémára. Csakhogy a helyzetüket tartósan rendezni azok sem bírták, akik nem akartak és nem is tudtak elmenni. A legjobb példa rá a vajdasági magyarok sorsa. Tizenhárom éve menekültek a jugoszláviai háború elől Magyarországra, kezdetben a tartózkodásuk jogszerű volt, de munkát nem vállalhattak, aztán vállalhattak munkát, de tartózkodásuk jogalapja szűnt meg. Végül kiutasították őket, méghozzá néhány héttel a szerbiai bombázások kezdete előtt, majd újra „megkegyelmeztek” nekik.  Most ismét rettegnek a kiutastól,  hisz befogadotti jogállásuk lejáróban van, otthon már semmijük sincs, és nap, mint nap a szülőföldjükön történt atrocitásokról olvashatnak a magyar sajtóban. 

Unió kontra nemzetállam 

Az újonnan csatlakozó országok, köztük Magyarország, mindeddig kicsiny részt vállaltak az európai menekültellátás felelősségéből, gazdasági, társadalmi terheiből. Ez az uniós csatlakozás után, hosszabb távon nem tartható fenn. Ez a szemléletváltást követelő új kihívás a menekültügyben, nem a kérelmezők számának növekedése.

Új helyzet áll elő a jogalkotásban is. A döntés többé nem a hazai kormánykörök restriktív vagy engedékeny hangulatától függ. Az Európai Unió tervezett menekültügyi rendszerének öt eleméből négyet már elfogadtak. Ezek: az említett Dublin II rendelet, a tömeges beáramlás esetén nyújtandó ideiglenes védelemre vonatkozó, már alkalmazandó irányelv, az eljárás idején nyújtandó, az ellátás minimumát meghatározó irányelv, végül pedig az idén tavasszal formába öntött jogharmonizációs szabály a menekült definíció értelmezéséről és a kiegészítő védelemről. Az utóbbit 2006-ig kell átvezetni  a hazai jogba. Hátra van még a politikai egyetértésig eljuttatott, de formálisan el nem fogadott irányelv a menekültügyi eljárás minimális követelményeiről. 

Ha az is meglesz, megváltozik a döntési mechanizmus. Jelenleg a döntéseket  egyhangúlag  kell elfogadni, az eljárási irányelv elfogadása után elegendő lesz a minősített többség a Miniszterek Tanácsában. Ezután indulhat a menekültügyi rendszer második szakasza, amelyben már nem a közös minimumot rögzítik, hanem a  közös európai menekült státusz és az egységes európai eljárás szabályait. Ha indulhat. A nagyon sokat bírált irányelvszöveg most visszakerül a kibővült Európai Parlament elé, s az ott kialakított vélemény ismeretében kell(ene) egyhangúlag elfogadni a 25 tagú Miniszterek Tanácsában. Az új tagok tesztje lesz ez: elfogadják-e a beleszólási joguk nélkül (bár az utolsó másfél évben megfigyelői közreműködésükkel) megfogalmazott szöveget, vagy újra megnyitják a vitát. Ha ez történik, eltolódik az áttérés az egyhangú döntésről a minősített többséghez kötött döntésre, amely magában foglalja az Európai Parlament vétójogát is.

Akárhogy lesz is, a magyar jogalkotónak újra elő kell vennie az elmúlt hat évben háromszor (át)írt menedékjogi törvényt, helyet csinálva benne a kiegészítő védelem Európai Unió szerinti kategóriájának. Az új szabályozásnak meg kell határoznia, mi jár a védelmet kérőnek az eljárás idején, és ki kell dolgoznia, hogy mi a feltétele annak, hogy Magyarország egy – most már elsősorban tőlünk keletre fekvő országot – biztonságos harmadik országnak tekintsen.

A jelentős jogszabályi igazodásnál nem kevésbé fontos, hogy az újonnan csatlakozott országok azt a szellemet vegyék át, amelynek jelenlétét másfél napon át érzékelhettük a menekültek világnapja alkalmából rendezett berlini konferencián.

Népszabadság, 2004. július 24.
13 737 karakter

Közösen írt cikkünkben én főképp a fennálló helyzetről írtam, Nagy Boldizsár az uniós csatlakozásból következő jogharmonizációs feladatokról. A nemzetközi jogász írása már akkor, az unióhoz való csatlakozás első heteiben jelezte, milyen konfliktusokat okozhat, hogy a közösségnek olyan országok sora vált a tagjává, amelyeknek a tudatában a menekülök befogadása nem emberi kötelezettség, hanem nemzetbiztonsági veszély, nemzeti szuverenitásuk sérelme. A szemléletmód különbözősége már a jogharmonizációs törvények megalkotása során nyilvánvalóvá lett, de súlyos konfliktussá a Fidesz 1910-es kormányra jutása majd főleg a menekültválság 2015-ös kibontakozása után vált.  Ma ismét két Európa áll szemben egymással, mint 1990 előtt, amikor Közép-Európa keleti fele a szovjet hatalmi rendszer uralma alatt állt.