Kőszeg Ferenc honlapja

A 2006-os országgyűlési választások után a második Gyurcsány-kormány jelentős reformtervekkel lépett hivatalba. A Magyar Helsinki Bizottság mint civil társadalmi szervezet azt szorgalmazta, hogy a reformok terjedjenek ki a rendőrségre, az idegenrendészetre és a menekültügyre is. A bizottság által javasolt reformterveket rendészeti szakemberekkel is megvitattuk. Ennek a munkának az eredménye a fenti cikk, amelyet a bizottság elnökeként adtam közre. A 2006 őszi zavargások a reformoknak is útját állták, de a Független Rendészeti Panasztestület éppen a rendőri túlkapások következtébe, ha nem is a cikkben javasolt jogkörrel, de létrejött. Az idegenrendészeti-menekültügyi reformjavaslatok a Kit rettenet űz ciklusban olvashatók. 

Cikkemre Danielisz Béla, a Fővárosi Közgyűlés városrendészeti bizottságának elnöke válaszolt. Válaszom – Kiutat ígérő kényszer címmel – az alábbi írás után olvasható. 

Rendvédelmi rendszerváltás?

Az „alkotmányos forradalom” átalakította a közjogi rendszert  A gazdasági törvényalkotás és a privatizáció megteremtette a magántulajdonon alapuló piacgazdaságot. Az alapvető változások ugyanakkor csak részlegesen alakítottak át, vagy éppen érintetlenül hagytak nagy alrendszereket. A kormány programja most az önkormányzati rendszer, az egészségügy és az oktatás mélyreható reformját ígéri.

Egyes intézmények, így a rendvédelmi szervek a nagy politikai-társadalmi átalakulás közepette is sikeresen álltak ellent az átalakításukra tett kísérleteknek, megőrizték a pártállami rendszerből örökölt struktúrájukat, sőt arra is képesnek bizonyultak, hogy helyreállítsanak a rendszerváltozás során felszámolt intézményeket. A rendészeti szervekre vonatkozó jogalkotás sokszor csupán kétharmados törvények szintjére emelte a pártállami rendszer rendeleteit, szigorúan titkos belső utasításait. A rendészet területéről a kormányprogram csak általánosságban szól. A program nem zárja ki, de nem is teszi kormányzati feladattá a rendészet szervezetrendszerének átalakítását. Pedig az elodázott reformok keresztülvitelére mind a hatékonyabb és takarékosabb működés, mind pedig a jogállami normák érvényesülése érdekében szükség volna. Erre most lehetőséget kínál a kormány általános reformakarata, és az, hogy a rendészet kormányzati irányítását az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium vette át.

Az alább javasolt reformok többségéhez kétharmados törvényeket kell megváltoztatni. Ha a kormány elkészíti a szükséges törvényjavaslatokat, az ellenzék azonban megakadályozza az elfogadásukat, a politikai felelősség az ellenzéket terheli a választók és – merjünk nagy szavakat használni – a történelem előtt.

A rendszerváltás idején, 1989-ben, három kérdésben egyetértés volt a még hatalmon lévő állampárt, az ellenzéki pártok és a Belügyminisztérium illetve a rendőrség vezetése között: az állambiztonsági szervezetet el kell különíteni a Belügyminisztériumtól és a rendőrségtől, meg kell szűntetni a rendőrök katonai jogállását, a helyi rendvédelmet pedig a helyi népképviselet, azaz az önkormányzatok irányítása alá kell helyezni. 

Az állambiztonsági szervezet és a Belügyminisztérium régóta halogatott szétválasztását a Dunagate-ügy 1990 februárjában kikényszeríttette. A másik két reform azonban a választások után elakadt.  Az 1990-ben elfogadott önkormányzati törvény még kimondta, hogy „a települési önkormányzat feladata (…) a gondoskodás (…) a közbiztonság helyi feladatairól”, és egy 1990 novemberében elfogadott törvény alapján a települési önkormányzatok megvétózhatták a helyi rendőrkapitány kinevezését. A rendőrségi törvényben ez az egyetértési jog véleményezési joggá szelídült. Az 1994 tavaszán hatpárti egyetértéssel elfogadott törvény értelmében a rendőrség olyan központosított szervezet, amelynek egységei utasítást csak a saját felsőbb szerveiktől kaphatnak. A honvédek jogállását külön törvény szabályozza, de az erről szóló, 2001-ben elfogadott törvény érintetlenül hagyta a fegyveres szervezetek tagjainak jogállását meghatározó törvényt. E korábbi, 1996-os törvény értelmében a fegyveres szervezetek tagja „kötelmeit (…) szigorú függelmi rendben (…) élete és testi épsége kockáztatásával teljesíti”, továbbá nem tagadhatja meg a jogellenes parancs végrehajtását sem. A törvényben leírt „különleges közszolgálati jogviszony” tehát tartalmát tekintve nem sokban különbözik a katonákétól. 

Jelentem: értettem

Németországban, az Egyesült Királyságban minden rendőr köztisztviselő, másutt, például Franciaországban vagy Ausztriában bizonyos alakulatok tagjai katonák Valószínűleg ezt a modellt kellene nálunk is követni. A készenléti rendőrség tagjainak, a terrorelhárítóknak a katonai jogállása indokolt lehet: az ő esetükben szükség van a parancs azonnali teljesítésére. A rendvédelmi szervek teljes állományának katonai jellegű jogállása ellenben korszerűtlen, értelmetlen, káros. Egy rendőrnyomozónak a büntetőeljárási törvény szerint kell lefolytatnia a vizsgálatot, akármit mond is az elöljárója. Ha nem így tesz, az ügyész az orrára koppint. A nyomozó riadtan próbál egyensúlyozni az ügyész és az elöljárója között. A katonás jogállás tehát nem „férfiassá”, hanem szervilissé és taktikázóvá tesz. A szervezetet pedig arra készteti, hogy tegye magát átláthatatlanná a civil pillantások számára. 

A törvény a szolgálati viszonyhoz jogkorlátozásokat, de egyúttal előnyöket is fűz. Ezek tíz éven át megvalósíthatatlanná tették az egymást követő kormányok ígéretét, hogy megkezdik a rendvédelmi szervek civilesítését. Hiszen előjogokat kellett volna megvonni. Például azt, hogy a rendőr, a pénzügyőr stb. – ellentétben a köztisztviselővel – betegsége idején is megkapja a teljes fizetését. Vagy azt, hogy az ötven éves rendőr 25 év szolgálat után teljes nyugdíjjal, a fizetése 65 százalékával, nyugalomba vonulhat. Hogy aztán további tizenöt évig dolgozzon magánnyomozóként, biztonsági szakértőként, vagy éppen idegenrendészeti „kijáróként”. Ha azonban ez a kormány valóban képes csökkenteni a köztisztviselők, a pedagógusok létszámát, akkor arra is képes lehet, hogy szembe szálljon a rendvédelmi szervek erőteljes érdekvédelmi szervezeteivel, és megrostálja a hivatásos állomány drága kedvezményeit.

 „A közbiztonság helyi feladatai”

Az önkormányzati rendőrség nemcsak azért nem valósult meg, mert a rendőri vezetés átmeneti megingás után – egyetértésben az etatista, a liberális önkormányzatokkal szemben gyanakvó kormánnyal – nem akarta. A megyei pártbizottságok uralma meg a kistelepüléseket szándékosan elsorvasztó területfejlesztési programok emléke arra sarkallta az új önkormányzatokat, hogy kényesen vigyázzanak önállóságukra. Háromezer egyenrangú önkormányzat nem tarthat fenn háromezer önkormányzati rendőrséget – hangzott akkoriban a kézenfekvőnek tetsző érvelés. 

Az élet azonban megteremti, amire szüksége van. Az erősebb önkormányzatok létre hozták a közrend fenntartásának helyi intézményeit. Nem azért, mert az önkormányzati törvény előírta számukra, hanem mert nehezen volt elfogadható, hogy a város közrendjére kizárólag a rendőrség ügyeljen, amely nem felelős a városnak. Jelenleg a megyei jogú városok 95 százalékában működik közterület-felügyelet, amely a személyes szabadságot korlátozó intézkedést ugyan nem hajthat végre, de a szabálysértőket megbírságolhatja. Az országgyűlés idén áprilisban alkotott törvényt a polgárőrségről. Ez a hetvenezer főt számláló, azaz a rendőrségnél nagyobb létszámú szövetség kétarcú, mint maga a demokrácia.  Az állampolgárok szabad társulásaként jött létre, spontán módon, azaz mintegy megtestesítője az önszerveződő demokrácia álmának. Ugyanakkor egyes szervezeteinek túlkapásai, agresszív fellépésük például a hajléktalanokkal szemben joggal váltott ki ellenérzést liberális jogvédőkből. A törvény – helyesen – kimondja, hogy a polgárőrök hatósági jogkörrel nem rendelkeznek, de közfeladatot ellátó személyként fokozott védelmet élveznek. A polgárőrségek együttműködnek a helyi önkormányzatokkal és a helyi rendőrséggel – kölcsönösen szükségük van egymásra.

Ebben a helyzetben még inkább anakronisztikus, hogy a kívülről és felülről vezérelt rendőrség nem részese a biztonságérzet megőrzésére szerveződő, az önkormányzathoz kapcsolódó helyi struktúrának. Ha valóban kiépül a kistérségi társulások rendszere, ha a város és vonzáskörzete közhatalmi tényezővé válik, akkor kézenfekvő, hogy a kistérségek önkormányzati társulásainak részt kell kapniuk a helyi rendőrség irányításából.  A kistérségek mintegy kétharmadában jelenleg is működik rendőrkapitányság. Semmi sem indokolja, hogy a városi önkormányzat, illetve a kistérségi önkormányzati társulás csupán kérelmező partnere legyen a helyi rendőrségnek. A közrenddel-közbiztonsággal kapcsolatos helyi feladatokat ellátó rendőri szervek, elsősorban a helyi társadalom képviseletének felelősek.  Ebben a rendszerben nyomban ki fog derülni, hogy például a közterület-felügyelet és a helyi rendőrség részben azonos feladatokat végez. Az önkormányzatok lesznek a leginkább érdekeltek abban, hogy a két szervezet állományának összlétszámát racionálisan mérsékeljék.

Ha a megyék szerepkörét ténylegesen átveszik a régiók, és ha a regionális közgyűlések valóban középszintű közhatalmi tényezők lesznek, akkor a megyei rendőr-főkapitányságok helyébe regionális főkapitányságoknak kell lépniük, amelyek munkájukról a regionális közgyűlés-nek tesznek jelentést. A főkapitányság vezetője kinevezését a közgyűléstől kapja, felmentéséről a közgyűlés határoz, de mind a két körben egyetértési jogot kell biztosítani a rendészet kormányzati felügyeletét gyakorló miniszternek. A helyi rendőrség szakmai irányítása a regionális rendőrség feladata. A bűnüldözési feladat megoszlik: a kisebb, „helyi érdekű” bűncselekmények ügyében a helyi, a súlyosabb bűncselekmények ügyében, miként jelenleg a megyei, a jövőben a regionális rendőrkapitányság folytat nyomozást. Ha a húsz megyei rendőr-főkapitányság szerepét hét regionális főkapitányság veszi át (és nem marad fenn „a regionális főkapitányság területi kirendeltsége” álnéven a megyei főkapitányság) az átszervezés eredménye igen jelentős költségmegtakarítás lehet. A takarékosság azonban nem az egyetlen szempont. Az új rendszer egészében olcsóbbnak ígérkezik, mint a jelenlegi. A költségvetésnek azonban a kistérségi rendőrség illetve a regionális rendőri szervek működéséhez szükséges forrásokat biztosítania kell.

Pillantsunk Angliára!

De mi lesz, ha azok a polgármesterek, akik arra tüzelik a lakosságot, hogy élőlánccal akadályozza meg cigányok házvásárlását a településen, akik a lakosság élére állva tiltakoznak a városban létesítendő menekülttábor ellen, keményen beleszólhatnak a rendőrség dolgába is? A választ keresve érdemes Anglia felé tekintenünk. Ott a rendőrségi reformról szóló törvény alapján két éve jött létre a korábbi panasztestületek helyébe lépő, de  azoknál sokkal szélesebb jogkörrel rendelkező Független Rendőrségi Panaszbizottság, amely felügyeli a rendőrséggel kapcsolatos panaszok kivizsgálását, különösen súlyos ügyekben, például halálos végű fegyverhasználat esetén pedig saját maga folytat vizsgálatot. A testületnek nem lehet tagja olyan ember, aki valaha rendőr volt, vagy munkakapcsolatban állt a rendőrséggel. A bizottság minden iratba betekinthet, beleértve az államtitkot tartalmazó iratokat. Hatásköre kiterjed a szervezett bűnözéssel foglalkozó rendőri szervre, a terrorelhárításra, sőt a külföldiek beléptetését végző bevándorlási szolgálatra is. Vizsgálata alapján fegyelmi vagy büntetőeljárásokra kerülhet sor a törvénysértő rendőrökkel szemben.

Szelídebb, de ugyancsak fontos szervezet a településeken működő police authority, amelynek kiemelt feladata, hogy figyelemmel kísérje, tisztességes módon, az emberi méltóságot tiszteletben tartva viselkedik-e a rendőrség az emberekkel. Magyarországon a rendőrség elleni panaszt a rendőrség vizsgálja ki, a vizsgálat eredménye ellen a magasabb rendőri szervhez lehet fellebbezni, ha pedig a panaszos bírósági felülvizsgálatot kér, a bíróság legfeljebb újabb vizsgálatra kötelezheti a rendőrséget. A katonai jogállással együtt ennek a belterjességnek is meg kell szűnnie. A rendvédelmi szerveknek el kell fogadniuk, hogy tevékenységüket a rendvédelmi-ügyészségi szervezettől független, de közhatalmi jogosítványokkal rendelkező testületek kísérjék figyelemmel.  Amelyek nyomban eljárást kezdeményeznek, ha a helyi rendőrség, akár a polgármester akaratából, jogot sért. 

A csúcson

Ebben a rendszerben az Országos Rendőr-főkapitányság mint országos irányító hatóság előreláthatólag fölöslegessé válik. A kormányzati irányítást az Igazságügyi és Rendvédelmi Minisztérium jogszabályok, továbbá a kormányzati irányítás egyéb eszközei révén, kivételesen pedig egyedi utasításokkal, közvetlenül is el tudja végezni.

Ez nem jelenti azt, hogy országos rendőri szervre nincs szükség. Országos szervnek kell biztosítania a folyamatos információáramlást az egymás mellé rendelt rendőri szervek között. Szükség van nemzeti nyomozó irodára, amely a legsúlyosabb bűncselekmények, a kiterjedt hálózattal rendelkező bűnszervezetek ügyében végzi a felderítést és a nyomozást. Az országos rendőrség feladata a nemzetközi rendőrségi kapcsolatok fenntartása, a határon átnyúló bűnözés felderítése. Az országos szerv hatáskörébe tartozik a terrorelhárítás és a közrendet súlyosan veszélyeztető cselekmények kezelése. Ilyen esetekben az országos szerv mozgósíthatja a regionális főkapitányságok alárendeltségében működő készenléti egységeket. A kormányprogram kilátásba helyezi a rendőrség és a határőrség összeolvasztását. Ez mindenképpen indokolt, hiszen a határőrség jelenleg is határrendészetként működik, a katonai határvédelem a honvédség feladata. A határrendőrségnek minden bizonnyal az országos rendőrség részeként kell működnie. Takarékossági okokból is indokolt lehet, hogy Nemzetbiztonsági Hivatal is a rendőrség része legyen, hiszen az NbH feladatainak zöme bűncselekmények felderítése: ezekben az ügyekben a büntetőeljárást úgyis a rendőrség folytatja le. .Az országos rendőrség részeként kellene működnie a nemzetbiztonsági szakszolgálatnak is: a titkosszolgálati eszközök igénybevételéhez szükséges technikai szolgáltatásainak nagy részét jelenleg is a rendőrség, a határőrség és a pénzügyőrség veszi igénybe.  Kérdéses a Katonai Felderítő Hivatal fenntartása is: a NATO tagjaként önálló hadászati, stratégiai felderítésre nincs szükségünk, a harcászati felderítés (az arra való felkészülés) pedig a honvéd egységek feladata. Az öt nemzetbiztonsági szolgálat helyett így csak kettőre volna szükség: a polgári hírszerzést végző Információs Hivatalra és a honvédségen belül illetékes Katonai Biztonsági Hivatalra.  

Népszabadság 2006. június 24.
13 696 karakter

Kiutat ígérő Kényszer

Válasz Danielisz Bélának

Az egészségügy reformja magasra csapó indulatokat vált ki, a megyerendszer esetleges megszűntetése heves érzelmeket mozgósít az ezeréves hagyományok továbbá a megyei közgyűlési helyek védelmében. A rendvédelem, nevezetesen a rendőrség reformja ellenben nem éri el a társadalom ingerküszöbét. Holott arról is szó van, hányszor állítanak meg közúti ellenőrzés címén, miközben szabályosan vezetjük a kocsinkat, átkutatják-e a gyerekünk zsebét, amikor kijön a diszkóból, hány órát tartanak fogva, ha netán otthon felejtettük a személyi igazolványunkat, és esetleg még össze is vernek, ha tiltakozunk a goromba intézkedés ellen. Ezért örültem, hogy Danielisz Béla a Fővárosi Közgyűlés városrendészeti bizottságának elnöke reflektált Rendvédelmi rendszerváltás? című cikkemre (július 27.).

A szerző vitairatnak szánta hozzászólását, de írásom mindkét lényegi állításával egyetért. Helyesli, hogy a rendvédelmi munkát „a civil közigazgatás részeként kellene meghatározni”, azaz – bizonyos egységek kivételével – meg kellene szüntetni a rendvédelmi szervek állományának katonai jellegű jogállását, és erősíteni kellene „az önkormányzatok rendészeti szerepét”. Más kérdésekben, például abban, hogy a határőrséget integrálni kellene a rendőrségbe, nem is velem, hanem a kormány programjával vitázik. 

A rendőrség civilesítésének elvét a rendszerváltás óta (talán Boross Péter kivételével) minden politikus támogatta, Horváth Balázs még gyakorlati lépéseket is próbált tenni. Mégis minden politikus úgy gondolta, ahogy Danielisz Béla is, hogy a jogállás megváltoztatatása nem járhat együtt az ahhoz kapcsolódó kedvezmények megvonásával. A bizottsági elnök elismétli az ismert rendőri érvelést, hogy kedvezmények híján rendőrök tömege hagyja el a pályát, és tovább csökken a rendőrség átlagéletkora. Holott a pályaelhagyásnak az egyik oka, hogy a hivatásos állomány tagjai húsz év szolgálat után ötven éves korukban (sőt munkakörük megváltozása esetén akár előbb is) a fizetésük 65 százalékával nyugdíjba mehetnek    

Az 1996-ban elfogadott szolgálati törvény preambuluma értelmében indokolt a hivatásos állomány tagjainak nagyobb „erkölcsi és anyagi” megbecsülése, mint a hasonló végzettségű, hasonló korú köztisztviselőké. Ők ugyanis feladataik teljesítése során kötelesek az életüket is feláldozni. Ezt a mítoszt Danielisz Béla is a magáévá teszi. A katona valóban köteles feláldozni az életét. A hadtudomány művelői évszázadok óta számolgatják, hogy egy hadállás megtartása vagy elfoglalása érdekében hány százalékos emberveszteség optimális illetve tolerálható. Ellenben ha szolgálatteljesítés közben rendőr veszti el az életét, az az esetek többségében a saját vagy elöljárója felelőtlenségének a következménye. A kockázat természetesen nem zárható ki. De kockázata van a bányász, a hegyi mentő, a hivatásos gépkocsivezető, az egészségügyi dolgozó és még egy sor egyéb munkavállaló munkájának is, mégsem tekinti őket senki katonáknak. A katonai jogállás, amely a rendvédelmi szervek állományát mintegy renddé emeli, a második világháborút megelőző tekintélyelvű illetve a második világháborút követő totalitárius rendszerek öröksége. A rendvédelmi szervek tagjai lovagokként megvédik hűbérurukat, az államot, a kormányt a nép, a „csőcselék” lázongásával szemben. Demokráciában ellenben nem kell fellázadni a kormány ellen: le lehet szavazni, ha a többségnek nem tetszik a tevékenysége. Szélsőséges csoportok erőszakos cselekményei megfékezésére pedig nem hű lovagokra, hanem rendvédelmi szakemberekre van szükség. 

Mindezek után Danielisz Béla téziseiből annyi marad, hogy javítani kell a rendőrök, mindenekelőtt a tiszthelyettesek, továbbá a tisztek, a főtisztek és a tábornokok fizetését.

Tökéletesen egyetértek vele. Rajtuk kívül javítani kell a köztisztviselők, a pedagógusok, az orvosok és a mozdonyvezetők fizetését is. Csakhogy pontosan ez az elv, amivel a kormány kényszerűségből, az ország gazdaságának megmentése érdekében szakítani próbál. A megszorító intézkedések között vannak olyanok, amelyeket pusztán a kényszerűség diktál – érzésem szerint ilyen a pedagógusok óraszámának emelése. És vannak olyanok is, amelyek régóta esedékes szervezeti és szemléleti változásoknak nyithatnak utat. Ilyeneknek látom a rendvédelmi szervek ügyében körvonalazódó reformokat. 

Népszabadság, 2006. augusztus 18. 
4 284 karakter